Совершенствование системы государственного регулирования железнодорожного транспорта

И.П. ИЛЬИН

iliin@itscase.ru

Государственные долгосрочные транспортные контракты в сфере пассажирских перевозок становятся объективной реальностью. Определена целевая модель рынка услуг по перевозке грузов. Регуляторам необходимо активизировать работу по формированию механизма долгосрочного взаимодействия государства и владельца инфраструктуры железнодорожного транспорта.

Неопределенность взаимоотношений государства с владельцем инфраструктуры

Сложившаяся система государственного регулирования железнодорожного транспорта основана на широком спектре применяемых методов в области технического, тарифного и антимонопольного регулирования. При этом вопросы институциональных и структурных преобразований отрасли концентрируются, как правило, в виде программных документов по выработке и реализации государственной политики в области железнодорожного транспорта.

Проект федерального закона об организации регулярного пассажирского железнодорожного сообщения в Российской Федерации, проходящий процесс согласования Правительством, предусматривает:
- формирование новой модели организации обслуживания населения железнодорожным транспортом во всех видах сообщения (дальнее, пригородное), основанной на принципах долгосрочности, комплексности государственного регулирования в части отраслевой и государственной тарифной политики;
- заключение регуляторных транспортных договоров об организации регулярного пассажирского железнодорожного сообщения на определенных условиях, закрепляющих взаимные обязательства сторон (государства и перевозчиков) по организации пассажирских перевозок железнодорожным транспортом общего пользования.

Регуляторный транспортный договор будет заключаться на срок не менее чем на 15 лет. Это обусловлено, прежде всего, необходимостью планирования транспортного обслуживания населения на долгосрочный период и осуществления бесперебойного пассажирского сообщения на выбранных маршрутах во взаимодействии с другими видами транспорта. Кроме того, необходима увязка цикла регуляторного транспортного договора с периодом долгосрочного стратегического планирования и прогнозирования в Российской Федерации.

Еще одно важное положение - формирование долгосрочных инвестиционных программ перевозчика по приобретению, эксплуатации и обслуживанию пассажирского подвижного состава.
Среди основных задач будущего законодательного акта – определение прав и обязанностей перевозчика и органов государственной власти. Решение этой задачи должно обеспечить:
- доступность услуг по перевозке пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования на маршрутах дальнего следования и пригородного сообщения;
- предоставление гарантированного объема услуг по перевозке пассажиров на условиях, определяемых государством с учетом фактических потребностей населения в перевозках, уровня потребительских цен и платежеспособного спроса;
- разграничение сфер ведения и ответственности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по вопросам организации обслуживания пассажиров железнодорожным транспортом в зависимости от вида сообщения;
- контроль за надлежащим исполнением условий регуляторного транспортного договора, в т. ч. за издержками перевозчика при организации транспортного обслуживания.

В настоящее время на финальной стадии согласования находится другой стратегически важный документ – проект Целевой модели рынка грузовых железнодорожных перевозок на период до 2021 года, определяющий:
- целевое состояние развития инфраструктурного комплекса железнодорожного транспорта общего пользования;
- основные направления совершенствования рынка оперирования грузовыми вагонами;
- целевое состояние рынка услуг по перевозке грузов;
- основные направления совершенствования системы государственного тарифного регулирования.

Согласно данному документу, предусматривается внедрение модели, определяющей правила долгосрочного взаимодействия государства и владельца инфраструктуры железнодорожного транспорта, в рамках которой будет реализовано:
- установление четких критериев государственной поддержки комплексных инвестиционных проектов по строительству новых и развитию существующих железнодорожных линий;
- развитие механизма государственно-частного партнерства на железнодорожном транспорте (включая использование концессий);
- повышение привлекательности использования кредитных средств и инвестиций частных инвесторов для реализации проектов по обновлению и развитию железнодорожной инфраструктуры и т.д.

Следует отметить, что в отличие от пассажирских перевозок государством не определен конкретный механизм долгосрочного взаимодействия государства и владельца инфраструктуры железнодорожного транспорта с указанием четкой правовой основы (хотя бы в форме акта Правительства Российской Федерации).

Поскольку вопросы инфраструктуры вмонтированы в целевую модель рынка грузовых железнодорожных перевозок и не затрагивают проблематику железнодорожных путей со смешанным (грузовым и пассажирским) и преимущественно пассажирским движением, единый концептуальный документ по вопросам эксплуатации и развития железнодорожной инфраструктуры (в том числе вокзального комплекса и других объектов пассажирской инфраструктуры) в настоящее время отсутствует.

Географически инфраструктурная сеть неравномерно расположена и загружена. Наблюдается высокая дифференциация климатических зон и профилей. Значительно изменились направления и интенсивность грузопотоков. Существенно разрослись городские агломерации. Произошли качественные изменения в логистике грузовых и пассажирских перевозок и сложились новые мировые тренды в транспортном обслуживании (мультимодальность, контейнеризация, ВСМ). Существуют особые государственные потребности – оборона, социальный сектор, геополитика. Всё это создает разные условия и результаты эксплуатации отдельных инфраструктур.

Объективные условия перевозок и требования к качеству разных участков сети сильно различаются. Поэтому объективно требуются дополнительные нетарифные инструменты госрегулирования.

Развитие инфраструктуры чрезвычайно инерционно – средний цикл проектно-изыскательских работ – 1-2 года, строительно-монтажных работ – от 2 до 5 лет, то есть ввод в постоянную эксплуатацию – не ранее чем через 3-7 лет. А по сложным проектам – это около 10 лет.

Следовательно, нужна долгосрочность отношений. Европейский опыт подтверждает это. Там сетевые контракты имеют 5-7-летние циклы. А у нас даже целевая модель рассчитана всего лишь на 4 года!

Особого внимания заслуживают вопросы цивилизованного механизма распределения рисков развития инфраструктуры, что также может быть обеспечено в формате долгосрочного сетевого контракта.

Зарубежный опыт государственного регулирования железнодорожной инфраструктуры

Великобритания

Независимость и разграничение полномочий регулирующих и контролирующих органов в Великобритании обеспечена в лице Службы по регулированию железных дорог и органа, осуществляющего выработку государственной политики и финансовую поддержку отдельных участников отрасли, в лице Департамента транспорта и соответствующих органов Шотландии.

Основными задачами Службы по регулированию железных дорог являются:
- экономическое регулирование железнодорожной отрасли;
- контроль за соблюдением антимонопольного законодательства на железных дорогах со стороны всех участников;
- контроль за безопасностью и надежностью сети железных дорог;
- лицензирование и изменение условий лицензий для участников железнодорожной инфраструктуры;
- контроль за планами и фактическими результатами деятельности владельца и оператора инфраструктуры, утверждение размера плат за доступ к инфраструктуре;
- контроль за эффективностью расходования государственных ресурсов, направленных на модернизацию инфраструктуры;
- определение уровня дохода, необходимого инфраструктуре для выполнения требований Департамента транспорта к инфраструктуре;
- определение целевых показателей инфраструктуры;
- определение информации, обязательной к отражению в отчетности инфраструктуры;
- публикация отчетов о проведении анализа результатов работы инфраструктуры за отчетный период;
- консультации Департамента транспорта на предмет отклонений в результатах работы инфраструктуры.

Наличие формализованных требований к инфраструктуре британских железных дорог (табл.) и сбалансированная регуляторная среда обеспечивают ясную и четкую основу взаимоотношений между государством и железнодорожным бизнесом.

Таблица

Формализованные требования к инфраструктуре железных дорог Великобритании

Орган регулирования / субъект регулирования	Наименование документа	Цель документа
Департамент транспорта	Программа устойчивого развития железнодорожного транспорта	Реализация государственной политики Определение порядка планирования и финансирования мероприятий по развитию железнодорожной инфраструктуры Формализация специальных программ инвестиций, срок реализации которых превышает 5 лет
	Отчет об общих технических требованиях к инфраструктуре	Установление основных требований к инфраструктуре без детализации по конкретным маршрутам, регионам и т.д. Информация предоставляется в разрезе основных параметров (метрик) железнодорожной инфраструктуры: безопасность, надежность, пропускная способность
	Отчет о доступных финансовых ресурсах	Установление объемов государственного финансирования (в разбивке на каждый год контрольного периода), с выделением грантов, направляемых на поддержку операторов (перевозчиков) и на развитие инфраструктуры
Служба по регулированию железных дорог	Периодический обзор	Контроль над результатами деятельности инфраструктуры (выполнение показателей пропускной способности, безопасности, расходов, доходов и др.)
	Годовой отчет о деятельности инфраструктуры
Владелец инфраструктуры	Стратегический план развития	Обеспечение целей и задач, установленных регуляторами
	Годовой отчет о деятельности компании для регулирующих органов Форма отчета утверждена регулятором	Предоставление информации о фактических показателях деятельности компании в отчетном периоде в сравнении с плановыми, а так же установленными государственными органами показателями деятельности компании. Публичность информации. Отчет является публичным документом, обязанность составления которого предусмотрена нормативными актами регулирующих органов
	Финансовый отчет для регулирующих органов Форма и методика составления отчета утверждена регулятором	Мониторинг финансовых результатов деятельности компании Предоставление информации для расчета уровня платы за доступ к инфраструктуре в следующих периодах

Германия

Главными регуляторами железнодорожного транспорта Германии являются три ведомства:
1) Министерство транспорта, строительства и городского развития, отвечает за подготовку Федерального плана развития транспортной инфраструктуры и распределение бюджетных средств, осуществляет основной общий контроль над железнодорожной отраслью Германии.
2) Федеральное сетевое агентство, подконтрольное Министерству экономики, отвечает за регулирование равноправного доступа к инфраструктуре и осуществляет контроль над тарифами за доступ к инфраструктуре и составлением расписания.
3) Федеральное железнодорожное агентство, подконтрольное Министерству транспорта, строительства и городского развития, осуществляет мониторинг целевого и эффективного использования государственных субсидий, качества услуг и состояния безопасности железнодорожного транспорта.

Федеральный план развития транспортной инфраструктуры является основным документом при планировании инвестиций в железнодорожную инфраструктуру Германии. Основные направления финансирования существующей инфраструктуры – модернизация систем сигнализации и контроля, снятие скоростных ограничений, избавление от «узких мест» в инфраструктуре и реконструкция отдельных линий.

Закон о развитии государственных железных дорог регламентирует процесс планирования:
- определяет объекты, на которые распространяется план, период планирования, процедуру предоставления отчетности;
- устанавливает основные источники финансирования инфраструктуры (в основном – субсидии и беспроцентные ссуды);
- содержит перечень утвержденных к реализации проектов из Федерального плана развития транспортной инфраструктуры.

Соглашение по услугам и финансированию между немецкими железными дорогами и государством (в лице Федерального министерства транспорта, строительства и городского развития и Федерального министерства финансов) определяет размер ежегодного финансирования замены изношенных основных фондов, текущего ремонта и обслуживания железнодорожной инфраструктуры.

В соответствии с вышеуказанными актами операторы инфраструктуры ежегодно к 30 апреля предоставляют в Федеральное железнодорожное агентство Отчет о состоянии и развитии инфраструктуры, в котором приводятся значения обязательных показателей качества (в том числе оценки функциональности платформ пассажирских станций и показатели надежности энергоснабжения).

Как сами показатели, так и их целевые значения, предварительно согласовываются между дорогами и государством. Неотъемлемой частью отчета является инфраструктурный кадастр, представляющий собой инвентарный перечень объектов инфраструктуры и их характеристики.

Франция

Сеть железных дорог во Франции является объектом государственного регулирования. В общем виде государственный контроль можно условно разделить на экономический (финансовый) и технический контроль. Административный и технический контроль осуществляется Министерством развития и подотчетным ему Комитетом по контролю над железнодорожным транспортом.

В компетенцию Министерства развития входят наиболее общие вопросы:
- определения основных параметров сети;
- инвестирования и распределения финансовых средств между участниками железнодорожной сети (владельцем и оператором);
- выработки стандартов безопасности;
- утверждения размера платы за пользование инфраструктурой;
- закрытия железнодорожных линий.

Комитет по контролю над железнодорожным транспортом является консультативным органом Министерства развития и выполняет функции:
- рассмотрение жалоб в отношении нарушения свободного доступа к инфраструктуре и вынесение своего суждения о нарушении правил доступа;
- мониторинг проектов документов в отношении условий доступа к инфраструктуре.

Комитет по финансовому контролю на транспорте осуществляет экономический контроль за инфраструктурой железных дорог по поручению Министерства экономики и бюджета:
- контроль использования бюджетных ассигнований на нужды инфраструктуры;
- контроль за тендерными процедурами на предмет соблюдения требований законодательства и правил честной конкуренции;
- проверка и анализ операционного и инвестиционного бюджетов инфраструктуры, а так же годовой бухгалтерской отчетности;
- составление аналитических отчетов.

Основными функциями Агентства по финансированию транспортной инфраструктуры являются:
- разработка необходимой документации по инфраструктурным проектам в области транспорта;
- определение источников финансирования проекта;
- мониторинг реализации инфраструктурных проектов.

Из всей совокупности нормативных актов, регулирующих порядок государственного финансирования сети железных дорог, особого внимания заслуживает Производственный контракт между государством и оператором инфраструктуры (Соглашение о повышении эффективности).

В период 2008-2012 гг., например, данное соглашение предусматривало четыре направления модернизации инфраструктуры:
- улучшение качества маршрутов и коммерческих результатов деятельности железных дорог;
- модернизация и развитие железнодорожной инфраструктуры;
- повышение операционной эффективности;
- повышение капиталоемкости и достижение прибыльности железных дорог.

Соглашения между регулятором и субъектом регулирования являются обычной деловой практикой во взаимоотношениях между государством и оператором инфраструктуры в зарубежных странах. При этом следует отметить глубокую погруженность государства в финансово-хозяйственные проблемы национальных железных дорог.

Сетевой контракт

С точки зрения формирования модели долгосрочного взаимодействия государства и владельца инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования особого внимания заслуживает концепция сетевого контракта, который по замыслу должен стать единым документом, устанавливающим долгосрочные отношения сторон по выполнению и финансированию работ, направленных на обеспечение целевого состояния инфраструктурного комплекса.

Концептуально, сетевой контракт – новая регуляторная модель в области государственного управления инфраструктурным комплексом железнодорожного транспорта, интегрирующая все другие элементы государственной политики: стратегию и федеральные целевые (государственные, в том числе адресные) программы развития железнодорожного транспорта, структурное реформирование, тарифную политику.

Правовая форма сетевого контракта – договор о гарантированном транспортном обеспечении услугами инфраструктурного комплекса ОАО «РЖД» между государством (в лице Федерального агентства железнодорожного транспорта и Федерального агентства по управлению государственным имуществом) и владельцем инфраструктуры (в лице ОАО «РЖД»).

Комплексные работы по формированию концептуальных, методических и организационно-правовых основ сетевого контракта начались более 7 лет назад в соответствии с рядом поручений Правительства Российской Федерации.

Справка

В прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации на 2012-2014 гг. содержалось положение, согласно которому «для упорядочения ситуации с финансированием работ по содержанию и развитию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования в 2012 году будет продолжена разработка формы и содержания сетевого контракта между ОАО «РЖД» и государством.

Однако сетевой контракт пока так и остается в составе благих намерений государства, прежде всего из-за негативной позиции ФАС России и отдельных претензий Минэкономразвития России. Суть разногласий – в источниках, объемах и объектах бюджетного финансирования.

Профессиональная работа по созданию механизма долгосрочного взаимодействия государства и владельца инфраструктуры железнодорожного транспорта на основе сетевого контракта приобретает особую актуальность в условиях формирования новой модели организации обслуживания населения железнодорожным транспортом и целевой модели рынка грузовых перевозок.