Тарифные аспекты целевой модели рынка в сфере пассажирских железнодорожных перевозок

И.П. ИЛЬИН,

заместитель генерального директора ООО «ИТС Консалтинг»,

iliin@itscase.ru

Дискуссии на площадке Минэкономразвития России по вопросам реформы инфраструктурных тарифов позволяют комплексно и всесторонне оценить преимущества действующей системы пассажирских тарифов и определить границы разумного применения зарубежного опыта ценообразования.

Двухсоставная ставка оплаты услуг инфраструктуры

В ряде европейских стран применяется двухсоставная ставка оплаты услуг инфраструктуры, включающая оплату резервирования нитки графика и плату за ее фактическое использование. Данный аналог принципа «Take-or-Pay» с точки зрения инфраструктуры  вполне оправдан.

Более глубокий анализ возможностей его внедрения и последствий применения в российской практике показывает, в том числе с учетом значительной доли грузового движения, что наибольшую актуальность плата за резервирование нитки графика представляет в сфере грузовых перевозок в целях долгосрочного планирования инвестиционной деятельности владельца инфраструктуры.

Одним из главных императивов при внедрении платы за резервирование нитки графика должен быть принцип равной ответственности всех перевозчиков и всех видов перевозок, включая ОАО «РЖД». Причем такая плата, в случае ее поддержки регулятором, должна быть предусмотрена в концепции нового Прейскуранта № 10-01 в сфере грузовых железнодорожных тарифов.

И здесь мы сразу же сталкиваемся с первым подводным камнем в реализации благой идеи, поскольку возникает правовая коллизия, обусловленная совмещением в лице ОАО «РЖД» функций:

- владельца инфраструктуры, формирующего график движения поездов;

- перевозчика в сфере грузовых перевозок;

- перевозчика в сфере пассажирских перевозок в дальнем следовании в лице дирекции скоростного сообщения;

- перевозчика в сфере пассажирских перевозок в пригородном сообщении в Краснодарском крае и г. Москве.

Инициаторы предложения о введении двухсоставной ставки апеллируют к опыту Великобритании, Франции, Германии и других стран, не в полной мере учитывая организационно-правовые формы и законодательно установленные функции таких самостоятельных хозяйствующих субъектов либо бизнес-единиц холдингов, как Network Rail   (Великобритания), SNCF Réseau (Франция), DB Netze Track (Германия).

SNCF Réseau, например, вернулась в лоно SNCF, однако по-прежнему ведет свой отдельный бухгалтерский баланс и финансовую отчетность, не осуществляя при этом никаких перевозок в принципе.

Правовая тонкость как раз и состоит в том, что формально Центральная дирекция управления (ЦД), Центральная дирекция инфраструктуры (ЦДИ) и др. инфраструктурные подразделения ОАО «РЖД» являются не дочерними обществами, не самостоятельными хозяйствующими субъектами, а всего лишь функциональными филиалами компании.

Второй аспект проблематики внедрения платы за резервирование нитки графика обусловлен принципами государственного регулирования тарифов на железнодорожном транспорте (в частности, требованием формирования тарифов, сборов и платы на основе экономически обоснованной стоимости услуг) и нормами налогового законодательства.

По своей экономической сущности плата за резервирование нитки графика, исходя из ее целеполагания, включает в себя признаки упущенной выгоды и инфраструктуры, и потенциального перевозчика (который был бы заинтересован именно в этой нитке графика), в случае отказа перевозчика от заказанной им нитки графика. Формально с отказника можно взыскать неустойку или штраф, что опять же требует правового оформления на уровне федерального закона (о внесении изменений в устав железнодорожного транспорта).

Однако, какое-бы решение ни принял регулятор о составе затрат, учитываемых в плате за резервирование нитки графика, всегда следует ожидать судебных тяжб по широкому спектру оснований для исков со стороны отказников.

Не очень простыми представляются и организационно-технические мероприятия по внедрению платы и ее финансовые последствия для отдельных перевозчиков.

В настоящее время транспортное обслуживание населения в пригороде осуществляется в соответствии с комплексными планами (так называемыми КПТО), утвержденными субъектами Российской Федерации. Отдельные перевозчики заключают с регионами долгосрочные договоры транспортного обслуживания населения. Перевозчик заказывает нитки графика согласно КПТО и госзаказам субъектов Российской Федерации на плановый период, поэтому отказ от заказанной нитки графика (то есть, отказ от перевозок) – прямое нарушение договоров с субъектами Российской Федерации.

Введение предлагаемой нормы влечет необходимость внесения изменений в договоры на транспортное обслуживание населения в части финансовой ответственности субъектов Российской Федерации при их отказе от уже заказанного объема перевозок. Учитывая судебную практику, субъекты Российской Федерации не упускают возможности в суде как минимум снизить размер задолженности региона перед перевозчиком. При этом субъекты Российской Федерации могут ставить вопрос о равной ответственности различных видов перевозок и правомерности взыскания платы в условиях, когда ОАО «РЖД» может без ущерба себе отменять, например, отдельные назначения Сапсанов, Ласточек и т.п. Негативные последствия внедрения платы за резервирование нитки графика станут вполне очевидными в процессе судебных слушаний.

В связи со значительным спадом перевозок в сообщении с Украиной были отменены десятки поездов как формирования АО «ФПК», так и формирования украинских коллег. Умножение ниток графика на количество назначений и размер предполагаемой платы дает внушительную сумму, которую следовало бы оплатить российским перевозчиком в случае действия предлагаемой платы за резервирование ниток графика.

Выделение в оплате за фактическое пользование статьи затрат на электроэнергию

На тягу поездов затрачивается около 80% всех затрат на электроэнергию, остальные 20% приходятся на прочие нужды  (освещение станций и т.п.).

Удельный расход электроэнергии напрямую зависит от типа и серии электровозов и электропоездов, которые предоставляются перевозчикам. При этом все перевозчики находятся в равных условиях, поскольку инфраструктурный тариф построен на основе среднесетевой себестоимости.

Для целей комплексного анализа и реализации предложения консультантов о выделении статьи затрат на электроэнергию  из инфраструктурного тарифа необходимо, прежде всего, осуществить ряд мер организационно-технического и нормативно-методического характера:

- определение потерь электроэнергии в региональных электрических сетях и по участкам контактной сети для учета в составе платы, устанавливаемой регулятором;

- расчет среднегодовых значений тарифов на электроэнергию, закупаемую ОАО «РЖД», и отпускаемую на тягу поездов и прочие нужды (причем в региональном разрезе, границы которого также предстоит определить);

- оценка влияния региональных факторов формирования тарифов на электроэнергию на пассажирские железнодорожные тарифы;

- оценка транзакционных затрат, обусловленных учетом потребленной электроэнергии по каждому поезду и расчетами между сторонами по итогам выполненного маршрута поезда;

- создание  условий для минимизации рисков судебных разбирательств, инициируемых субъектами Российской Федерации (прежде всего в части, касающейся признания расходов, обусловленных потерями электроэнергии в региональных сетях).

На наш взгляд, выделение стоимости услуг по предоставлению электроэнергии в отдельную плату окажет больше негативное воздействие, не покрывающее положительный эффект от данной меры.

Ликвидация дегрессии тарифов по протяженности маршрута

При проектировании Тарифного руководства начально-конечные операции, не зависящие от дальности перевозок, составляли 26,8% от общей суммы затрат как при локомотивной тяге, так и при мотор-вагонной тяге.

В их состав, в частности, входят:

- затраты на обслуживание зданий и сооружений (в том числе депо);

- расходы, связанные с продажей билетов;

- часть затрат на содержание проводников, обусловленная подготовкой к рейсу и выполнением операций после выполненного рейса;

- расходы на техническое обслуживание вагонов в пунктах формирования и оборота.

Отказ от экономически обоснованного деления затрат по технологическим операциям (на начально-конечные и движенческие) является неоправданным и недопустимым.

При государственном регулировании тарифов, в том числе на услуги по использованию инфраструктуры, должны учитываться базовые экономические закономерности формирования себестоимости.

Следует отметить, что средняя дальность поездки пассажира поездом дальнего следования в Великобритании (по франшизе) составляла в 2012-2015 гг. от 150 до 155 км, в Германии – 280-284 км, в Канаде – 330-350 км, во Франции (высокоскоростными поездами) – 480-500 км.

В Российской Федерации средняя дальность поездки пассажира поездом дальнего следования не опускалась ниже 900 км. При сравнительном анализе тарифных систем, действующих в разных странах мира, необходимо принимать во внимание широкий набор факторов, обусловливающих национальный выбор конкретной системы тарификации транспортных услуг.

Любые изменения принципов проектирования базовых тарифов должны сопровождаться оценками изменения конкурентоспособности видов транспорта.

В отличие от железнодорожного транспорта тарифы автомобильного транспорта отличаются более высокой чувствительностью к условиям эксплуатации и работы транспортных средств. На большинстве коммерческих маршрутов особое внимание уделяется фактору платежеспособности населения.

Однако и в условиях государственного регулирования общественного транспорта и в межрегиональном сообщении на коммерческих маршрутах в целом считается экономически необоснованным  увеличивать стоимость проезда пропорционально росту километража (Табл. 1).

Согласно постановлению Правительства Московской области от 8 ноября 2016 г. № 834/41, например, стоимость разовой поездки на расстояние 40 км составляет 87,65 руб., а на расстояние 80 км – 151,65 руб. То есть, при росте дальности поездки в 2 раза стоимость проезда возрастает в 1,73 раза.

Таблица 1

Соотношение расстояний поездок и тарифов на межрегиональные перевозки автобусами

Введение дифференциации платы по фактору загруженности линии

На первый взгляд предложение о том, чтобы за пропуск каждого нового поезда на сильно загруженных линиях взыскивалась бы существенно более высокая плата, а на менее загруженных линиях для стимулирования перевозчиков устанавливались бы скидки с инфраструктурного тарифа, выглядит вполне рыночно.

Однако при государственном регулировании естественной монополии следует исходить из экономически обоснованной стоимости услуг, но в реальности получается, что чем больше загружена линия, тем меньше себестоимость услуг.

Нелишне напомнить, что при организации перевозок и грузов, и пассажиров исходят не только из принципа кратчайшего расстояния, но и таких факторов, как коэффициент использования вместимости транспортных средств, наличие приемлемого уровня спроса на перевозки по маршруту следования поезда, скорость доставки.

Классические методы экспертных оценок подобных предложений основываются на методологии анализа графика движения поездов с применением коэффициента съема или исходя из метода приростных издержек (Табл. 2).

Таблица 2

Расчет суммарного эффекта от предоставления максимальной скидки с инфраструктурного тарифа при следовании поезда кружностью по менее загруженным линиям

Как видно из Табл. 2, при обходе сильно загруженных линий по менее интенсивным участкам и соответствующем росте кружности на 10% совокупные затраты на перевозку увеличиваются на 5,9%. Дополнительные затраты, возникающие при кружности, нивелируют эффект скидки с инфраструктурного тарифа.

При росте затрат вследствие кружности произойдет определенное снижение пассажиропотока и, соответственно, прямое уменьшение доходов, поскольку не все пассажиры согласятся ехать дальше, дольше и дороже. В результате ухудшится финансовый результат маршрута, прямо свидетельствующий о нецелесообразности предложенной новации.

Однако никакие экспертные оценки не заменят требуемую для государственного регулирования точность расчетов и методику, обеспечивающую баланс скидок и надбавок в целях достижения финансовой сбалансированности инфраструктуры.

Введение дифференциации платы по типам участков железной дороги

В заключение остановимся еще на одном предложении консультантов – введении дифференциации платы по типам участков железной дороги (с разделением на зоны массовых пригородных перевозок; высокоскоростные, скоростные и обычные; смешанные для пассажирского и грузового сообщения, преимущественно пассажирского или грузового движения).

Комплексно и качественно данная задача может быть решена на основе поучастковой модели себестоимости железных дорог путем распределения затрат в грузовом и пассажирском движении (отдельно – в дальнем следовании, в пригородном сообщении) на основе системы измерителей в части условно-постоянных и переменных затрат в каждом виде движения.

Методологически данная задача была решена специалистами ООО «ИТС Консалтинг» в 2012 г. Результаты работы неоднократно рассматривались на заседаниях межведомственной рабочей группы по вопросам развития железнодорожного транспорта.

Поставленная задача находится вне контура рассматриваемой целевой модели рынка в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом, поскольку речь идет о введении территориально-дифференцированных тарифов, дискуссии вокруг которых ведутся с самого начала существования железных дорог. Разрабатываемая в настоящее время концепция нового Прейскуранта № 10-01 не отвечает требованиям системы территориально-дифференцированных тарифов.

В настоящее время единство экономического пространства Российской Федерации обеспечивается, в том числе, и путем установления тарифов на услуги по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования на основе среднесетевой себестоимости.

Введение территориально-дифференцированных тарифов может оказать при этом дестабилизирующее воздействие, создав условия для углубления диспропорций в территориальном развитии страны.

Однако переход на территориально-дифференцированные тарифы позволит определять экономически обоснованные потребности инфраструктуры в бюджетных ассигнованиях из федерального бюджета для обеспечения деятельности конкретных (больше всего – в части малоинтенсивных) участков железнодорожной сети.

В случае государственной поддержки перехода на территориально-дифференцированные тарифы необходимо реанимировать работы по тематике сетевого контракта.

В целях государственного регулирования тарифов на услуги по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования в части, касающейся установления корректирующих коэффициентов к базовым тарифам, представляется необходимым:

Минэкономразвития России – ежегодно представлять в Минтранс России и ФАС России отчетные и прогнозные показатели в региональном разрезе для целей разработки и ведения классификаторов и методик.

Минтрансу России – разработать и утвердить:

- классификатор участков инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования по параметрам, согласованным с Минэкономразвития России и ФАС России;

- порядок ведения и ежегодной актуализации указанного классификатора.

ФАС России разработать и утвердить:

- методику расчета поучастковой себестоимости железнодорожных перевозок в разрезе тарифных составляющих по видам деятельности;

- порядок расчета и применения корректирующих коэффициентов к базовым тарифам.

Главный вывод состоит в том, что любая тарифная система должна соответствовать реалиям конкретной страны с учетом особенностей функционирования транспортного комплекса во всем его многообразии и императивов национального законодательства.

Предложения по модернизации тарифной системы должны содержать не только идею, но и целеполагание, обоснование мер, обеспечивающих достижение ключевых целей, оценку рисков и анализ последствий при введении новаций.

Ключевые слова: пассажирские перевозки, целевая модель рынка пассажирских перевозок, инфраструктура, государственное регулирование, себестоимость услуг, дифференциация тарифов.