Альтернативный метод долгосрочного тарифного регулирования железнодорожного транспорта

И.П. ИЛЬИН, заместитель генерального директора ООО «ИТС Консалтинг»,

iliin@itscase.ru

За последнее десятилетие в отечественной практике государственного регулирования тарифов на услуги железнодорожного транспорта применялось множество методов установления цен – от RAB-тарифов до их «заморозки». Очередное новшество регулирования по методу «инфляция минус» требует веских обоснований и расчетов.

В декабре 2016 г. на сайте Федеральной антимонопольной службы опубликована информация по вопросу долгосрочного ценообразования в свете перспектив развития рынков, которая дословно содержит следующую парадигму: в практике деятельности регулятора и в контурах новой тарифной политики предусматривается отказ от принципа «затраты плюс» и применение принципа тарифного регулирования «инфляция минус».

Качественный анализ данного предложения регулятора целесообразно провести с учетом нормативных актов Минфина России (в частности, исходя из ПБУ 10/99), Минтранса России (прежде всего, имея ввиду порядок ведения раздельного учета доходов и расходов субъектами естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок). Кроме того, в анализе будут учтены  и другие акты, предусматривающие группировку расходов по элементам затрат:

- затраты на оплату труда;

- отчисления на социальные нужды;

- материальные затраты, в том числе материалы, топливо, электроэнергия, прочие материальные затраты;

- амортизация;

- прочие затраты.

Интегральный коэффициент тарификации услуг субъекта регулирования должен учитывать не только факторы себестоимости, но и объемы грузовых и пассажирских перевозок в дальнем следовании и пригородном сообщении, объемы перевозок низкодоходных и высокодоходных грузов, а также инвестиционные потребности хозяйствующего субъекта в долгосрочном периоде регулирования.

Затраты на оплату труда и отчисления на социальные нужды

В течение последних пяти лет доля затрат на оплату труда и отчислений во внебюджетные фонды в общей сумме эксплуатационных расходов ОАО «РЖД» составила в среднем 41,4%.

Справка В соответствии со статьей 37 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискриминации и не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда.

Согласно статье 129 Трудового кодекса заработная плата – вознаграждение за труд в зависимости от квалификации работника, сложности, количества, качества и условий выполняемой работы, а также компенсационные выплаты (в том числе, за работу в условиях, отклоняющихся от нормальных, работу в особых климатических условиях и на территориях, подвергшихся радиоактивному загрязнению) и стимулирующие выплаты (доплаты и надбавки стимулирующего характера, премии и иные поощрительные выплаты).

Таким образом, Конституцией и Трудовым кодексом Российской Федерации предусмотрены как минимум три основные функции заработной платы: 

- воспроизводственная обеспечивает воспроизводство  рабочей силы на социально нормальном уровне потребления;

- социальная  позволяет воспользоваться набором социальных благ (медицинские услуги, качественный отдых, получение образования, воспитание детей в системе дошкольного образования, обеспечение  безбедного существования работающего в пенсионном возрасте и т.д.);

- стимулирующая побуждает работника к трудовой активности, повышению эффективности труда; этой цели служит установление размера заработков в зависимости от достигнутых каждым результатов труда.

Статья 130 Трудового кодекса устанавливает, что в систему основных государственных гарантий по оплате труда работников включаются меры, обеспечивающие повышение уровня реального содержания заработной платы.

Регулятор, следуя провозглашенному императиву новой тарифной политики, должен определить индексы тарифов в долгосрочном периоде регулирования с учетом следующих параметров:

- обоснованной оценки роста производительности труда, для чего потребуется детальный анализ внутренних резервов оптимизации численности занятых;

- законодательно установленного требования по повышению уровня реального содержания заработной платы;

- возможных изменений районных и иных коэффициентов, прямо влияющих на размер фонда оплаты труда;

- возможного изменения структуры работников, которым потребуются дополнительные компенсационные выплаты согласно законодательству Российской Федерации;

- оценок изменений расходов, не зависящих от субъекта регулирования (затрат на обучение, переподготовку, повышение квалификации работников, расходов, связанных с обязательным медицинским страхованием и т.д.).

Но даже в случае решения столь сложной задачи всегда существуют рыночные риски, обусловленные спросом и предложением на рынке труда. При прочих равных условиях работник наймется на работу в ту организацию, где больше платят. При принятии решений регулятор должен законодательно, на уровне нормативного правового акта, принять на себя все риски (прежде всего, финансовые), связанные с оттоком квалифицированных кадров в результате государственного регулирования тарифов.

В течение всех предшествующих кризисных периодов деятельности ОАО «РЖД», в том числе обусловленных рукотворной заморозкой тарифов, работодателю удавалось сохранять социальную стабильность в компании. Вопрос о том, удастся ли работодателю и впредь, в рамках предлагаемого метода индексации тарифов в долгосрочном периоде регулирования, успешно договариваться с отраслевым профсоюзом, остается открытым. Следует также отметить, что уже были прецеденты с созданием альтернативных профсоюзов.

Согласно типовой классификации Международной организации труда затраты работодателей на рабочую силу включают взносы предпринимателя в фонды социального страхования и налоги, относимые к расходам на рабочую силу.

Любой метод государственного регулирования тарифов должен учитывать все изменения в налоговом законодательстве. Отметим лишь, что экономически обоснованные расходы по элементу затрат «отчисления на социальные нужды» напрямую от инфляции не зависят.

Материальные затраты

Доля расходов на материалы, топливо, электроэнергию и прочие материальные затраты в составе эксплуатационных расходов ОАО «РЖД» в 2010-2015 гг. составила в среднем 33,8%.

Согласно статье 8 Федерального закона «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации»  тарифы, сборы и плата, связанные с выполнением в местах общего пользования работ (услуг), относящихся к сфере естественной монополии, устанавливаются на основе себестоимости и уровня рентабельности, обеспечивающего безубыточность деятельности организаций железнодорожного транспорта и индивидуальных предпринимателей на железнодорожном транспорте.

Справка. Потери в доходах владельца инфраструктуры, перевозчика,  возникшие в результате установления льгот и преимуществ по тарифам, сборам и плате на железнодорожном транспорте общего пользования либо в результате установления таких тарифов, сборов и платы ниже экономически обоснованного уровня на основании федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, возмещаются в полном объеме за счет средств бюджетов соответствующих уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Аналогичная норма законодательно установлена и в статье 790 Гражданского кодекса Российской Федерации.

ОАО «РЖД» проводит последовательную целенаправленную работу в области нормирования трудовых и материальных ресурсов, результатом которой стали многие нормативные акты федеральных органов исполнительной власти.

Прежде чем провозглашать новации в сфере тарифного регулирования необходимо оценить реальные возможности их нормативно-правового обеспечения. А они представляются весьма призрачными. Недопустимо скатываться к правовому нигилизму, отрицая действующие нормы права без соответствующих изменений законодательства. Кому-то уже не нравится понятие «экономически обоснованный уровень тарифов». Однако до тех пор, пока в федеральных законах и актах Правительства Российской Федерации присутствует данное понятие, его необходимо применять. В первую очередь государственным служащим.

Профессионал-тарификатор при проектировании тарифов на долгосрочный период регулирования должен, как минимум, выполнить три действия:

- провести сравнительный анализ ретроспективной динамики регулируемых тарифов в соотношении с инфляционными факторами;

- определить корректность базы индексируемых тарифов;

- провести финансово-экономическую оценку перспектив развития инфраструктуры, прямо влияющих на доходы и расходы субъекта регулирования.

     Отметим, что реализация многих проектов (например, ряда проектов по обеспечению транспортной доступности для населения, строительство северного широтного хода или планируемых высокоскоростных магистралей) однозначно увеличит совокупные расходы, которые не будут в достаточной мере покрыты ожидаемыми доходами.

Рис.  Показатели инфляции, в разах к 2002 г.

Расчеты показывают, что при росте потребительской инфляции в 3,5 раза в 2015 г. к уровню 2002 г. цены в промышленности выросли в 4,3 раза, электроэнергия подорожала в 4,4 раза, а цены производителей нефтепродуктов подскочили в 5,5 раза (рис).

Сравнительная динамика цен на потребляемые железнодорожным транспортом ресурсы разрушает всю фундаментальную основу принципа нового тарифного регулирования.

В соответствии с поручением Правительства Российской Федерации в первом полугодии 2017 г. должна быть разработана программа оптимизации затрат по итогам второго этапа аудита издержек ОАО «РЖД». Одним из главных результатов данной работы должны стать скорректированная база индексации тарифов и  оценка внутренних резервов и экономически обоснованных потребностей отрасли в устойчивом развитии.

Априорное утверждение нового принципа тарифного регулирования «инфляция минус» в данном случае представляется преждевременным и необоснованным.

Благодаря обязательному аудиту финансовой отчетности акционерных обществ и системе профилактических мероприятий вряд ли кому-нибудь приходилось слышать от фискальных органов ежегодные априорные обвинения в адрес какой-нибудь компании в систематическом уклонении от налогов. Огульные же обвинения инфраструктурных компаний в излишних расходах и утверждения регулятора о наличии у них внутренних резервов стали нормой. Если уж у нас проводится технологический аудит инвестиционных проектов, почему в практику регулятора не ввести систематический (раз в два-три года) аудит операционных затрат субъекта регулирования?

Амортизация и прочие затраты

На амортизационные отчисления и прочие затраты ОАО «РЖД» за последние пять лет приходилось в среднем 24,8% от общей величины затрат на перевозки.

Начисление амортизационных сумм осуществляется в порядке, установленном статьей 259 Налогового кодекса Российской Федерации. Совокупный размер амортизационных отчислений классически определяется по следующей формуле:

А = (Ф_нг * К_п + Ф_ввод – Ф_выб) * N,

где:

Ф_нг – среднегодовая стоимость основных фондов на начало текущего периода;

К_п – коэффициент переоценки основных фондов в текущем периоде;

Ф_ввод – среднегодовая стоимость вводимых фондов;

Ф_выб – среднегодовая стоимость выбывающих фондов;

N – усредненная норма амортизационных отчислений.

Можно лишь констатировать факт отсутствия взаимосвязи между инфляцией и порядком начисления амортизации, предусмотренным законодательством Российской Федерации.

Аналогичное замечание относится и к таким расходам в составе прочих затрат, как арендные и лизинговые платежи, налоги и т.д.

Инвестиционная составляющая тарифа

Инвестиционные потребности субъекта регулирования всегда учитывались регулятором при проектировании тарифов в составе необходимой валовой выручки. При этом регулятор основывался на инвестиционной программе субъекта регулирования, утверждаемой советом директоров компании (по факту – исходя из решений Правительства Российской Федерации об одобрении данной программы).

В случае утверждения новой формулы тарифного регулирования возникают не только правовые коллизии (Правительством Российской Федерации как, по сути, единственным акционером ОАО «РЖД» согласовывались еще и финансовые планы компании), но и серьезные риски нарушения транспортной безопасности.

Основными реальными источниками инвестиций являются амортизация, прибыль, заемные и бюджетные средства.

Размер прибыли и способность выплат по кредитам напрямую зависят от уровня тарифов. При новой формуле тарифного регулирования задача даже простого воспроизводства основных фондов может быть решена в основном за счет бюджета и амортизации.

Непреложным фактом всех инфраструктурных отраслей с высокой долей условно-постоянных издержек является недостаточность амортизации для обеспечения инвестиционных потребностей хозяйствующего субъекта. Как видно из Таблицы инвестиции всех железнодорожных компаний мира в разы превышают размер начисленной амортизации.

Таблица

Отношение совокупных капитальных затрат к размеру амортизации, коэффициент

Немаловажным является вопрос возврата средств Фонда национального благосостояния и (или) пенсионных накоплений, направленных в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 5 ноября 2013 г. № 2044-р на реализацию инвестиционных проектов ОАО «РЖД», в т.ч.:

- модернизация железнодорожной инфраструктуры Байкало-Амурской и Транссибирской железнодорожных магистралей с развитием пропускных и провозных способностей;

- развитие железнодорожной инфраструктуры Восточной части БАМа;

- развитие железнодорожной инфраструктуры на подходах к портам Азово-Черноморского бассейна и к портам Северо-Запада России;

- приобретение тягового подвижного состава.

Доходность инвестирования средств Фонда национального благосостояния по первому инвестиционному проекту установлена Правительством Российской Федерации в размере 0,01% в 2015 - 2019 годах, 2,98% начиная с 2020 года.

Минимальная доходность инвестирования средств Фонда национального благосостояния по остальным проектам установлена по формуле «Инфляция + 1%».

Насколько реален возврат выделенных средств по формуле «инфляция + 1%» при индексации тарифов по формуле «инфляция минус»?

Главный вывод заключается в том, что предложенная регулятором новая формула тарифного регулирования носит популистский характер и в условиях бюджетных ограничений государства в долгосрочном периоде приведет к полному физическому износу железнодорожного транспорта.

Федеральный закон «О естественных монополиях» определяет правовые основы федеральной политики в отношении естественных монополий в Российской Федерации и направлен на достижение баланса интересов потребителей и субъектов естественных монополий, который, в свою очередь, обеспечивает доступность реализуемого ими товара для потребителей и эффективное функционирование субъектов естественных монополий. На практике мы наблюдаем пока только лозунги и «кавалерийские наскоки» на субъект регулирования.

Профессиональная последовательная системная работа и принятие взвешенных решений регулятором – основа устойчивого развития рынка транспортных услуг  и его субъектов.

Ключевые слова: тарифное регулирование, оплата труда, естественные монополии, железнодорожная инфраструктура, пассажирские и грузовые перевозки