Вернуться назад

Практика государственного субсидирования пассажирских перевозок в Российской Федерации

Анжелину Анжелина Казимируевна, Начальник Правового департамента
ООО «ИТС Консалтинг»

Одной из целей Транспортной стратегией Российской Федерации на период до 2030 года (утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 22.11.2008 № 1734-р) является обеспечение доступности и качества транспортных услуг для населения в соответствии с социальными стандартами. Достижение указанной цели предусматривает совершенствование комплекса мер государственной поддержки пассажирских перевозок, правового обеспечения конкуренции на транспорте.

В настоящее время пассажирские перевозки по большей части являются убыточными для перевозчиков, но, одновременно с этим, являются необходимыми для населения. В связи с этим, применение мер государственной поддержки в форме субсидирования перевозчиков является обоснованным и имеющим социальные цели.

Государственные субсидии представляют собой  денежные средства, выделяемые из государственного бюджета предприятиям, населению и предназначенные на строго определенные цели.  

Источником финансирования может являться как федеральный бюджет, так и бюджет соответствующего субъекта Российской Федерации. Источник финансирования субсидии (федеральный бюджет или бюджет субъекта Российской Федерации) определяется в зависимости от вида перевозки, ее дальности. Правовую основу субсидирования организаций транспорта составляет статья 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Железнодорожный транспорт

Согласно Указу Президента Российской Федерации от 28.04.1997
№ 426 «Об основных положениях структурной реформы в сферах естественных монополий» железнодорожный транспорт имеет исключительно важное социально-экономическое значение для стабилизации и развития экономики России в целом и ее регионов. На долю железнодорожного пассажирского транспорта приходится около 45 процентов пассажирооборота.

Важная роль железнодорожного транспорта в экономике России и в реализации социально значимых услуг, связанных с пассажирскими перевозками, диктует необходимость полноценного обеспечения железнодорожного транспорта со стороны государства.

Субсидирование в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом осуществляется по направлениям:

Субсидирование «выпадающих» доходов организации железнодорожного транспорта на компенсацию потерь в доходах, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на перевозку пассажиров в дальнем следовании.

Предоставление субсидий на компенсацию потерь в доходах осуществляется в соответствии с Правилами предоставления субсидий организациям железнодорожного транспорта на компенсацию потерь в доходах, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на перевозку пассажиров в дальнем следовании (в плацкартных и общих вагонах), утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 07.04.2007 № 207.

В соответствии с пунктом 1 Правил получателями субсидий являются организации железнодорожного транспорта, осуществляющие перевозку пассажиров в дальнем следовании железнодорожным транспортом общего пользования по регулируемым государством тарифам.

Существующий механизм компенсации «выпадающих» доходов организациям  железнодорожного транспорта предполагает возможность предоставления субсидий на указанные цели исключительно субъектам естественной монополии в сфере железнодорожного транспорта. Предоставление субсидий возможно только при условии осуществления в отношении организации государственного регулирования тарифов. Последнее, в свою очередь, возможно только при условии осуществления организацией монопольного вида деятельности и отнесения указанной организации к числу субъектов естественных монополий.

Субсидирование «выпадающих» доходов организации железнодорожного транспорта, возникающих  от выравнивания тарифов при перевозке пассажиров в сообщении из (в) Калининградской области в (из) другие регионы Российской Федерации.

Субсидирование указанного вида «выпадающих» доходов осуществляется в соответствии с Правилами предоставления субсидий организациям железнодорожного транспорта на компенсацию потерь в доходах от выравнивания тарифов при перевозке пассажиров в сообщении из (в) Калининградской области в (из) другие регионы Российской Федерации, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 21.12.2007 № 916.

В соответствии с пунктом 1 Правил предоставления субсидий при перевозке пассажиров из (в) Калининградской области субсидия предоставляется организациям железнодорожного транспорта на компенсацию потерь в доходах от выравнивания тарифов при перевозке пассажиров  в плацкартных и купейных вагонах в поездах дальнего следования в сообщении из (в) Калининградской области в (из) другие регионы Российской Федерации.

Следует отметить, что обеспечение потребности в перевозках пассажиров на социально значимом маршруте из Калининградской области в другие регионы Российской Федерации и в обратном направлении осуществляется в соответствии с подпрограммой «Магистральный железнодорожный транспорт» государственной программы Российской Федерации «Развитие транспортной системы». Указанная программа реализуется в период с 2013 по 2020 годы.

Субсидирование «выпадающих» доходов организаций железнодорожного транспорта, возникающих в результате установления льгот по тарифам на перевозку обучающихся и воспитанников общеобразовательных учреждений старше 10 лет железнодорожным транспортом общего пользования в общих и плацкартных вагонах в поездах дальнего следования.

Регулирование порядка предоставления субсидий организациям железнодорожного транспорта на компенсацию потерь в доходах, возникающих в результате установления льгот по тарифам на перевозку обучающихся и воспитанников общеобразовательных учреждения старше 10 лет осуществляется Правилами предоставления из федерального бюджета субсидий организациям железнодорожного транспорта на компенсацию потерь в доходах, возникающих в результате установления льгот по тарифам на перевозку обучающихся и воспитанников общеобразовательных учреждений старше 10 лет железнодорожным транспортом общего пользования в общих и плацкартных вагонах в поездах дальнего следования, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.2009 № 1172.

Субсидирование «выпадающих» доходов, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на услуги по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования, оказываемые при осуществлении перевозок пассажиров в пригородном сообщении.

Субсидирование указанного вида «выпадающих» доходов организаций железнодорожного транспорта общего пользования регулируется Правилами предоставления субсидий из федерального бюджета открытому акционерному обществу «Российские железные дороги» на компенсацию потерь в доходах, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на услуги по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования, оказываемые при осуществлении перевозок пассажиров в пригородном сообщении, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 17.10.2011 № 844.

 

Воздушный транспорт

Государственная поддержка авиаперевозчиков осуществляется со следующими особенностями:


  • имеет целью развитие транспортных связей в труднодоступных местностях Российской Федерации;

  • предоставляются только российским авиакомпаниям;  

  • размер предоставляемых субсидий может быть рассчитан как исходя из количества перевезенных пассажиров, так и исходя из количества произведенных авиакомпанией рейсов;

  • преимущественно субсидии финансируются за счет средств федерального бюджета, при этом в ряде случаев возможно финансирование за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации [1];

  • перевозчики, которым предоставляются субсидии, могут быть выбраны как путем проведения конкурса, так и без него;

  •  в зависимости от региона предоставление субсидии возможно как в отношении любых категорий пассажиров, так и в отношении отдельных категорий (граждане в  возрасте до 23 лет, женщины и мужчины пенсионного возраста).


Направления субсидирования пассажирских авиаперевозок:

Субсидирование воздушных перевозок пассажиров с Дальнего Востока и Сибири в европейскую часть страны и в обратном направлении, и из Калининградской области в европейскую часть страны и в обратном направлении, из г. Симферополь и в обратном направлении.

Регулирование правоотношений, связанных с субсидированием указанных видов авиаперевозок, осуществляется в соответствии с постановлениями Правительства Российской Федерации от 29.12.2009 № 1095, от 29.04.2014 № 388, от 17.12.2012 № 1321.

Отличительной особенностью всех представленных субсидий является их выплата исключительно в случае применения авиаперевозчиком специального тарифа в отношении каждого из пассажиров. Специальный тариф устанавливается перевозчиком самостоятельно, однако предельный размер специального тарифа устанавливается соответствующими нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации для каждого из регионов авиаперевозки.

Примечательно так же, что субсидия может быть выдана при всех прочих условиях только российскому авиаперевозчику.

Порядок расчета размера субсидий по авиаперевозкам указанного типа одинаков и представляет собой произведение количества фактически перевезенных пассажиров по маршруту за отчетный месяц и размера субсидии на одного пассажира.

Как было сказано выше, получателями субсидий могут быть только российские авиаперевозчики. В отношении пассажиров при перевозке из (в) Калининграда и из (в) Дальнего Востока  установлены требования о наличии у них российского гражданства и достижении ими определенного возраста (последнее требование применяется только в отношении авиаперевозок из (в) Калининграда).

 

Субсидирование региональных (межсубъектовых) воздушных перевозок пассажиров в Северо-Западном, Сибирском, Уральском и Дальневосточном федеральном округах.

Основополагающим актом, регулирующим отношения в сфере субсидирования региональных (межсубъектовых) воздушных перевозок пассажиров воздушным транспортом, является постановление Правительства Российской Федерации от 25.12.2013 № 1242 «О предоставлении субсидий из федерального  бюджета организациям воздушного транспорта на осуществление региональных воздушных перевозок пассажиров на территории Российской Федерации и формирование региональной маршрутной сети Российской Федерации». Указанным актом регулируется порядок предоставления субсидий в целях развития региональных перевозок в Северо-Западном, Сибирском, Уральском и Дальневосточном округах.

В отношении Приволжского федерального округа принят отдельный акт – постановление Правительства Российской Федерации от 17.12.2013 № 1168 «О предоставлении субсидий из федерального бюджета организациям воздушного транспорта в целях обеспечения доступности внутренних региональных перевозок пассажиров воздушным транспортом в Приволжском федеральном округе».

Очевидно, что целью принятия указанных выше актов было развитие региональных (межсубъектовых) перевозок. Примечательно, что до принятия указанных актов региональные перевозки никак не поддерживались государством.

Субсидирование осуществляется в отношении региональных воздушных перевозок пассажиров на территории Российской Федерации воздушными судами в салонах экономического класса. Субсидирование осуществляется в отношении определенных маршрутов, совокупность которых формирует региональную маршрутную сеть Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 25.12.2013         № 1242 даны понятия «субсидируемый маршрут» и «софинансируемый маршрут». Под субсидируемым маршрутом понимается маршрут, включенный в перечень маршрутов постановлением Правительства Российской Федерации. В свою очередь, софинансируемый маршрут - это маршрут, в отношении которого субъектом Российской Федерации принято решение о предоставлении из бюджета субъекта Российской Федерации субсидии авиаперевозчику на осуществление воздушной перевозки, осуществляемой с его территории, в размере не менее 50 процентов предельного размера субсидии.

Перечень субсидируемых маршрутов определен Правительством Российской Федерации по соответствующим регионам.

В отношении одного субсидируемого маршрута субсидия предоставляется только одному авиаперевозчику.

При поступлении заявления более чем от одного авиаперевозчика в отношении одного маршрута, включенного в перечень субсидируемых маршрутов, Федеральное агентство воздушного транспорта заключает договор с авиаперевозчиком, планирующим использовать для осуществления региональной воздушной перевозки современные воздушные суда российского производства (Ан-148, Ан-140, SSJ-100) и указавшим в заявлении наименьшее значение комплексного показателя эффективности субсидирования предельного пассажирооборота. В случае если указанный авиаперевозчик отсутствует, договор заключается с авиаперевозчиком, планирующим использовать для воздушной перевозки воздушные суда иностранного производства и указавшим в заявлении наименьшее значение комплексного показателя эффективности субсидирования предельного пассажирооборота.

Примечательно, что для формирования региональной маршрутной сети с участием авиаперевозчиков не проводятся конкурсы или какие-либо другие квалификационные мероприятия. Таким образом, установлен простой заявительный порядок формирования маршрутной сети и распределения маршрутов между перевозчиками. В данном случае при наличии условия субсидирования только одного перевозчика на маршруте приоритет отдается первому подавшему заявление перевозчику. Спорные ситуации возможны только в случае подачи заявления от двух и более перевозчиков на один маршрут. В данном случае приоритет отдается авиаперевозчику, осуществляющему перевозки на воздушных судах российского производства.

Иначе определяются авиаперевозчики по субсидируемым маршрутам в Приволжском федеральном округе. Постановлением Правительства Российской Федерации от 17.12.2013 № 1168 определена обязательность отбора авиаперевозчиков путем проведения конкурсного отбора.

Очевидно, что подходы к порядку предоставления субсидий авиаперевозчикам схожи с подходами, определенными для организаций железнодорожного транспорта.

Субсидирование лизинга воздушных судов для осуществления региональных и местных воздушных перевозок

В настоящее время основу регионального парка воздушных судов составляют устаревшие отечественные самолеты, значительная доля которых простаивает. Действующий коммерческий авиапарк насчитывает более 290 самолетов, 60% численности которых составляют гражданские пассажирские самолеты класса 50 мест. При этом ежегодно возрастает доля зарубежных региональных самолетов.

Размер субсидии определяется в соответствии с отпускной стоимостью предприятий производителей на новые воздушные суда, а на воздушные суда с вторичного рынка с рыночной стоимостью, указанной в ценовых каталогах (Turbine aircraft guide, Avitas и другие) с ежегодным понижающим коэффициентом 0,13 от первоначальной цены.

В соответствии с обязательствами, принятыми Российской Федерацией в связи с вступлением во Всемирную торговую организацию (ВТО), механизм субсидирования в рамках постановления Правительства Российской Федерации от 26.06.2002  № 466  прекратил работу в отношении самолетов, поставляемых с 01.01.2011. В этой связи, Минпромторг России выступил с инициативой субсидирования новых отечественных гражданских пассажирских самолетов типа Ан-148 и SSJ-100 в рамках Правил.

Порядок предоставления субсидий на возмещение авиакомпаниям части затрат на уплату лизинговых платежей  за воздушные суда определен постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.2011 № 1212.

Получателями субсидий могут быть только российские авиакомпании.

Субсидии предоставляются на возмещение части затрат на уплату лизинговых платежей за воздушные суда, получаемые ими от лизинговых компаний по договорам лизинга для осуществления внутренних региональных и местных воздушных перевозок.

Внутренняя местная перевозка - регулярная перевозка пассажиров воздушным транспортом, при которой пункт отправления и пункт назначения расположены в пределах одного субъекта Российской Федерации.

Внутренняя региональная перевозка - регулярная перевозка пассажиров воздушным транспортом, при которой пункт отправления расположен в одном субъекте Российской Федерации, пункт назначения - в другом субъекте Российской Федерации.

Субсидия предоставляется на основании договора о предоставлении субсидии, заключаемого в отношении каждого воздушного судна.

Автомобильный транспорт

Автомобильный транспорт наряду с железнодорожным транспортом является наиболее используемым населением Российской Федерации при осуществлении поездок на расстояние до 150 километров. Зачастую автомобильный транспорт является единственным способом обеспечения мобильности населения в труднодоступных населенных пунктах Российской Федерации. В связи с этим, значительна социальная роль автомобильного транспорта.

Направления субсидирования перевозок пассажиров автомобильным транспортом:

Субсидирование перевозчиков в связи с малой интенсивностью пассажиропотока на маршруте.

Под небольшой интенсивностью пассажиропотоков следует понимать пассажирские автомобильные перевозки по маршрутам пригородного и межмуниципального сообщения, при осуществлении которых отношение дохода от перевозки пассажиров к доходу от перевозки пассажиров при полном использовании вместимости автобусов менее установленного коэффициента.

Получателями субсидий являются организации автомобильного пассажирского транспорта, осуществляющие пассажирские автомобильные перевозки по маршрутам пригородного и межмуниципального сообщения на территории субъекта  и заключившие с органом исполнительной власти, осуществляющим функции заказчика и организатора пассажирских автомобильных перевозок, договоры на выполнение программы пассажирских перевозок, субсидируемых из бюджета.

Субсидирование перевозчиков в связи с компенсацией «выпадающих» доходов перевозчика по причине установления льготного тарифа на проезд.

Финансирование расходов по предоставлению субсидии осуществляется в соответствии со сводной бюджетной росписью бюджета субъекта Российской Федерации или  муниципального образования в пределах бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств, установленных на соответствующий финансовый год для главного распорядителя бюджетных средств.

Средства бюджета предоставляются в виде субсидии организации автомобильного транспорта, с которой заключается соглашение о предоставлении субсидии из бюджета субъекта Российской Федерации или муниципального образования на компенсацию части потерь в доходах в связи с осуществлением перевозок пассажиров на автобусном маршруте.

 

Субсидирование перевозчиков  в связи с осуществлением перевозок по социально значимым маршрутам.

Целью предоставления субсидий является частичное возмещение затрат, связанных с перевозкой пассажиров автобусами по социально значимым пригородным (внутрирайонным) маршрутам.

Предоставление субсидий на частичное возмещение затрат, связанных с перевозкой пассажиров автобусами по социально значимым пригородным (внутрирайонным) маршрутам, не обеспечивает перевозчикам, осуществляющим транспортное обслуживание населения на социально значимых пригородным (внутрирайонным) маршрутах, более выгодные условия и преимущества при осуществлении деятельности.

Решение о предоставлении перевозчикам субсидий принимается на основании поданной ими заявки, перечнем социально значимых пригородных (внутрирайонных) автобусных маршрутов, Порядком представления и рассмотрения заявок на предоставление субсидий, перечнем представляемых документов и порядком принятия решения о предоставлении субсидий, на осуществление перевозки пассажиров в автобусах на социально значимых маршрутах.

 

Анализ практики субсидирования пассажирских перевозок позволил сделать выводы о необходимости совершенствования системы субсидирования и реализации указанного инструмента государственной поддержки как на федеральном, так и на региональном уровнях.

В настоящее время субсидирование в сфере пассажирских перевозок может осуществляться в отношении различных видов транспорта, производящих перевозки по идентичным маршрутам. Указанное обстоятельство свидетельствует о неэффективном расходовании бюджетных средств и требует унификации системы субсидирования пассажирских перевозок.

Прежде всего, для наиболее эффективного применения мер государственной поддержки необходимо формирование сбалансированной маршрутной сети, включающей в себя субсидируемые маршруты. Основным инструментом достижения целевого состояния маршрутной сети пассажирских перевозок является создание межрегионального транспортного баланса. Последний позволит выделить маршруты, на которых организация транспортного обслуживания требует субсидирования, а также сгруппировать такие маршруты для целей выбора перевозчика для осуществления перевозки по конкретному маршруту.

Кроме того, развитие института субсидирования в сфере транспорта невозможно без внедрения механизма государственного транспортного контракта, заключаемого между перевозчиком-получателем субсидии  и федеральным органом исполнительной власти либо соответствующим органом субъекта Российской Федерации, и предполагающим предоставление субсидий взамен на осуществление перевозчиком определенных обязательств, касающихся качества транспортного обслуживания.

Одновременно с применением субсидирования в сфере пассажирского транспорта возможно применение других форм государственной поддержки перевозчиков. Среди них можно выделить: государственные гарантии, предоставление льгот по уплате налогов, целевые займы и другие.


[1] Привлечение средств бюджета субъекта РФ предусмотрено постановлением Правительства Российской Федерации от 25.12.2013 № 1242. В данном случае субъектом РФ, с территории которого осуществляется авиаперевозка, может быть принято решение о ее субсидировании в размере не менее 50% предельного размера субсидии, установленного постановлением Правительства РФ от 25.12.2013 № 1242.  












Нам доверяют: