Вернуться назад

Принципы региональной транспортной политики в области пригородных пассажирских перевозок

Елизарьев Михаил Юрьевич, к.э.н., начальник проектной группы ООО «ИТС Консалтинг», ст. преподаватель Института экономики и финансов МГУПС (МИИТ).

e-mail: m.elizarev@itscase.ru

В статье обсуждаются теоретические основы и основные подходы к организации сбалансированного регулирования в области пригородных перевозок. Работа определяет основные принципы, на основе которых должно строиться сбалансированное регулирование, определены основные направления и механизмы такого регулирования. Кроме того, показаны актуальные практические подходы в рассматриваемой области, разрабатываемые в рамках реализации Концепции развития пригородных пассажирских перевозок железнодорожным транспортом.

Пригородный комплекс в последнее время столкнулся с рядом новых вызовов, которые обуславливают необходимость серьёзной модернизации как транспортного бизнеса, так и системы государственного регулирования и поддержки пассажирского транспортного обслуживания.

Ключевым источником возникших вызовов являются общие диспропорции, характерные для отраслевой организации как транспорта в целом, так и конкретно пригородного комплекса. Эти диспропорции, обусловленные целым рядом факторов и проблем, накопленных за несколько десятилетий и усиливающиеся из-за низкой инвестиционной привлекательности и серьёзных искажений в функционировании рыночного механизма в большинстве сегментов, создают ряд серьёзных угроз для региональных экономик, в значительной степени зависящих от объёма, качества и эффективности транспортного обслуживания.

Формирование государственной политики в области пригородных пассажирских перевозок требует подхода, который бы гарантировал целенаправленное и устойчивое развитие, соответствующее ключевым приоритетам в области промышленной, социальной и транспортной политики Российской Федерации. Основной задачей в этом направлении является достижении баланса конкурирующих целей и приоритетов по целому ряду направлений. В этой связи при формировании транспортной политики в части пригородных пассажирских перевозок следует руководствоваться принципами сбалансированного регулирования.

Принципы сбалансированного регулирования

Сбалансированное регулирование – это такой подход к регулированию пригородного пассажирского комплекса, при котором обеспечивается достижение баланса между целями и приоритетами различных агентов, а также общества в целом, в краткосрочном и долгосрочном периоде, по всем ключевым аспектам функционирования комплекса.

Ключевыми принципами сбалансированного регулирования являются:

-        Сбалансированность мотивации агентов, целей и приоритетов развития: применяемые подходы к регулированию должны строиться таким образом, чтобы учитывать интересы и мотивацию всех сторон, в том числе и не принимающих решений явным образом, но являющихся получателями эффектов от функционирования транспорта. Так, система целей и приоритетов, формируемая субъектом, должна строиться исходя из паритета интересов общества, бизнеса (как транспортного, так и всех прочих отраслей, являющихся получателями эффектов от пригородных пассажирских перевозок), регуляторов всех уровней (в части повышения эффективности расходования бюджета и в части решения геостратегических задач). Достижение такого паритета – это выбор позиции между минимально необходимым и максимально возможным уровнем удовлетворенности интересов каждой из сторон исходя из базовых приоритетов транспортной политики. К числу таких приоритетов могут относиться: достижение заданного уровня транспортного обслуживания, уровня развития транспортного рынка (в части эффективности и конкурентности бизнеса), уровня обеспеченности перевозок бюджетными средствами.

-        Сбалансированность объектов регулирования и применяемых механизмов. Механизмы регулирования, применяемые при формировании транспортной политики, должны соответствовать объекту и предмету регулирования. При этом, учитывая серьезную вариативность условий функционирования пригородного комплекса в различных регионах, необходима разработка гибких инструментов, которые при этом не являются избыточно сложными в применении и обеспечивают соблюдение приоритетов и принципов организации транспортного обслуживания. Подробнее механизмы регулирования и их применимость обсуждается далее.

-        Сбалансированность стимулирующих, ограничивающих и регламентирующих средств. Все инструментальные средства государственной политики можно условно разделить на три группы: государственная поддержка, ограничивающие и регламентирующие меры. Применение указанных инструментов должно быть сбалансировано в рамках системы мер и противовесов: так, создание запретительной меры, ограничивающей выгоды одних агентов (за исключением, разумеется, выгод, получаемых агентами сверх нормальных значений для заданных условий) должно компенсироваться мерами поддержки приоритетных направлений развития, которые при этом должны обеспечивать гарантированный уровень получаемых выгод. Регламентирующие же меры, определяющие правила взаимоотношения агентов по поводу их хозяйственной деятельности, должны быть максимально унифицированными и обеспечивать минимизацию рисков конфликта интересов.

-        Сбалансированность ресурсов и результатов: любые меры регулирования и поддержки должны быть экономически целесообразны с учетом необходимости гарантированной реализации конституционного права жителей на свободу перемещения. В этой связи важным элементом системы сбалансированного регулирования является применение разноуровневых сбалансированных систем показателей, отражающих динамику затрат и результатов, тенденции развития и потенциал системы транспортного обслуживания.

-        Сбалансированность решений в каждой из подсистем качества обеспечивает эффективную координацию показателей разного уровня, иерархичность и непрерывность решений в области транспортной политики. Баланс должен достигаться внутри каждой из подсистем качества – качества обеспеченности, обслуживания, продукции и работы, а также между этими подсистемами [1]. Кроме того, должна быть обеспечена устойчивая и непрерывная связь между целевыми и плановыми показателями качества[1].

-        Долгосрочность и гибкость регулирования означает, что решения должны приниматься таким образом, чтобы обеспечивать предсказуемость и устойчивость вектора развития в долгосрочной перспективе. Однако такая устойчивость не должна быть ограничением для оптимизации решений при необходимости. В этой связи важным является определение правил пересмотра решений и прозрачного механизма внесения изменений в регламентирующие документы; вовлечение в управление изменениями всех заинтересованных агентов.

-        Принцип минимально необходимого и достаточного вмешательства определяет, что необходимо минимизировать воздействия государственного регулирования на процессы саморазвития транспортной системы настолько, насколько это возможно, чтобы при этом обеспечивалось достижение ключевых целей развития транспортной системы.

-        Опережающее развитие в рамках общего курса на модернизацию экономики является общим приоритетом; вне зависимости от потребностей региона и существующего состояния повышение экономической эффективности, безопасности и полное удовлетворение базовых транспортных потребностей должно обеспечиваться.

Сбалансированное регулирование, основанное на указанных принципах, позволяет сделать государственную политику прозрачной и предсказуемой для участников рынка, но при этом достаточно гибкой, чтобы обеспечивать устойчивость комплекса в турбулентных условиях.

Объекты и механизмы сбалансированного регулирования

Система транспортного обслуживания – как и любая рыночная система – образована тремя ключевыми элементами, являющими объектами регулирования: рыночными агентами, рыночным механизмом (либо любым другим механизмом распределения) и институтами (подробно эти элементы и влияние их на состояние системы транспортного обслуживания и потребность в регулировании этой системы обсуждаются в статье [2].

Механизмы регулирования, соответственно, могут быть направлены на воздействие на каждую из групп элементов системы.

-        Воздействие на агентов через прямое управление их поведением, а равно через создание условий для изменения их мотивации, носит персонифицированный характер и необходимо для разрешения ряда конфликтов, связанных с противоречиями в поведении этих агентов и приоритетов транспортного развития. Так, меры прямого воздействия применяются в случае воздействия на перевозчиков-монополистов, отдельные (четко таргетированные) группы потребителей, регуляторов более низких уровней (например, федеральное регулирование региональной транспортной политики).

-        Воздействие на рыночный механизм через квотирование объемных показателей, регулирование цен и других характеристик транспортного обслуживания. Здесь же применяются меры, направленные на поддержку либо ограничение конкуренции (в тех сегментах, где развитие конкуренции создает риски для стабильности транспортного обслуживания), на управление спросом и предложением.

-        Трансформация и создание новых институтов, регулирующих взаимоотношения между агентами в транспортном секторе.

Целями применения механизмов регулирования могут являться:

-        Достижение необходимого уровня обеспеченности, доступности и качества (как в части повышения, так и в части ограничения уровней отдельных показателей, носящих негативных характер).

-        Достижение необходимого уровня интегрального качества, в терминологии М.Ф. Трихункова (в частном случае, экономической эффективности в узком смысле), как для отдельных агентов, так и для системы в целом.

-        Перераспределение затрат и выгод между агентами, создающими и получающими внешние эффекты от функционирования транспортного комплекса.

-        Разграничение компетенций и прав собственности для ликвидации неопределенности в правомочиях и ответственности субъектов транспортного комплекса.

С учетом указанных целей и структуры объектов регулирования могут применяться следующие группы мер регулирования:

-        Нормативно-правовое обеспечение деятельности, определяющее правила функционирования комплекса и являющееся основой для формирования транспортной политики;

-        Администрирование и методическое обеспечение деятельности комплекса;

-        Государственная поддержка, носящая как регламентированный общий (например, оплата перевозок льготных категорий пассажиров), так и адресный характер (например, поддержка конкретных инвестиционных проектов или поддержка, необходимость которой обусловлена форс-мажорными обстоятельствами, влияющими на устойчивость транспортного обеспечения);

-        Реорганизация транспортного бизнеса, прежде всего, в части деятельности государственных компаний, а также компаний, регулируемых в рамках иных нормативно-правовых оснований (например, субъектов естественных монополий);

-        Поддержка и регулирование транспортной науки, образования, сопутствующих, связанных бизнесов (в том числе транспортного машиностроения и приборостроения).

Указанные направления регулирования носят достаточно общий характер, хотя и не исчерпывают всех возможных альтернатив.

Актуальные инициативы и основные направления повышения эффективности государственного регулирования и поддержки пригородного комплекса

Обеспечение сбалансированности решений при осуществлении регулирования к настоящему моменту – задача, к решению которой приступили регуляторы и экспертное сообщество. Необходимость обеспечения условий для устойчивого долгосрочного развития пригородного транспорта, обусловленная реальными и актуальными потребностями региональных экономик, в сочетании с острыми проблемами, возникшими в комплексе в 2014-2015 гг. (прежде всего, в сфере пригородных железнодорожных перевозок), определяет относительно высокие темпы изменений и направление усилий ключевых регуляторов – Правительства, Министерства транспорта, Министерства экономического развития Российской Федерации, Федеральной антимонопольной службы.

Первым шагом (по крайней мере, за последнее время) на пути создания сбалансированного регуляторного фреймворка явилась Концепция развития пригородных перевозок железнодорожным транспортом (утверждена Распоряжением Правительства Российской Федерации от 19.05.15 г. № 857р), в которой были закреплены общие методологические подходы, направления развития и определены основные мероприятия. Одним из наиболее важных моментов в Концепции является закрепление в ней ответственности региональных регуляторов и бюджетов за организацию транспортного обслуживания и механизма реализации этой компетенции в области железнодорожного транспорта. Для этого Концепция предусматривает необходимость разработки Комплексных планов транспортного обслуживания населения субъектами Российской Федерации и реализации механизма регионального заказа на долгосрочной основе. Кроме того, в Концепции определены возможные направления развития подходов к управлению собственностью (прежде всего, на подвижной состав) и ряд других принципиальных моментов.

При всей значимости Концепции ключевой проблемой документа является то, что она предусматривает меры по развитию железнодорожных перевозок, фактически, в отрыве от других видов пригородно-городского транспорта, что существенно ограничивает возможность сбалансированного развития комплекса. Так, существуют серьезные противоречия в законодательстве в области автомобильного и железнодорожного транспорта, что ограничивает возможности оптимизации транспортной сети и замены неэффективный в ряде сегментов железнодорожных перевозок автобусными. Даже само понятие «пригородные перевозки» трактуется по-разному: если для железнодорожного транспорта это перевозки на 200 км, то для автобусного – только на 50 км. Одновременно в законодательстве автобусного транспорта (в частности, в законе 220-ФЗ) предусмотрен отличный от железнодорожного транспорта механизм заключения регионального заказа, основанный на законе о госзакупках (44-ФЗ). Таким образом, формирование долгосрочного заказа на автобусные перевозки невозможно, что создает целый ряд сложностей при реализации комплексной транспортной политики[2].

Первым шагом в разработке подходов к формированию единой транспортной политики являются Методические рекомендации по формированию комплексных планов транспортного обслуживания субъектами Российской Федерации на средне- и долгосрочную перспективу в части пригородных пассажирских перевозок, подготовленные Минтрансом России и направленные 01.07.15 г. субъектам Российской Федерации. В соответствии с этим документом субъекты Российской Федерации ведут разработку, утверждают и реализуют свои Планы.

Методическими рекомендациями предусматривается комплексный сбалансированный подход, учитывающий в значительной мере сформулированные в настоящей статье принципы и подходы. Они разработаны с учетом необходимости оптимизации комплекса в целом, что подразумевает возможность выбора вида транспорта.

Структура регионального регулирования при условии реализации инициатив Министерства транспорта представлена на схеме (в привязке к 4 подсистемам качества).

Рисунок 1 – Структура элементов регулирования, разрабатываемых в рамках Концепции развития пригородных пассажирских перевозок железнодорожным транспортом

На схеме видно, что сбалансированное управление качеством обслуживания за счет комплексного иерархичного подхода к его оценке. Сами регуляторные решения распределены между тремя документами:

1)      Комплексный план транспортного обслуживания (КПТО) субъекта – основной документ, определяющий требования к параметрам развития транспортной системы;

2)      План (заказ) определяет требования к параметрам перевозок, объему и стоимости регионального заказа, осуществляемого за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации;

3)      Региональный стандарт качества обслуживания пассажиров – это формализованные требования к качеству услуг, предоставляемых перевозчиком населению в рамках регионального заказа.

Полная реализация предлагаемой системы регулирования, в сочетании с реализацией механизмов федерального уровня (прежде всего, в части нормативно-правового и методического обеспечения, а также господдержки транспортной деятельности) обеспечит переход к сбалансированному развитию пригородного комплекса в рамках приоритетов Российской Федерации и ее субъектов в части транспортного обеспечения жителей; позволит сформировать прозрачные и устойчивые долгосрочные правила ведения бизнеса в пригородном комплексе.

Источники

1.      Трихунков М.Ф. Транспортное производство в условиях рынка – качество и эффективность. М.: Транспорт, 1994

2.      Елизарьев М.Ю. Саморазвитие и регулирование пригородного комплекса // Экономика железных дорог, № 9/2015

3.      Елизарьев М.Ю. Стандарты регионального транспотного обслуживания. // Экономика железных дорог, № 12/2014




[1] Подробно этот вопрос обсуждается в статье [3]


[2] Впрочем, стоит отметить, что без принятия соответствующего закона, предусмотренного Концепцией еще в 2014 году, но до настоящего момента находящегося в состоянии обсуждения, и долгосрочный заказ на железнодорожные перевозки фактически нереализуем, так как вступает в противоречие бюджетным законодательством, предусматривающем формирование заказов как закупок на один бюджетный цикл (три года).













Нам доверяют: