Москва
+10°C
+10°C
Анжелину А.К., начальник правового департамента ООО «ИТС Консалтинг», anzhelinu@itscase.ru
Елизарьев М.Ю., начальник проектной группы ООО «ИТС Консалтинг», к.э.н., m.elizarev@gmail.com
Поликарпов Я.А., главный специалист департамента корпоративных финансов ОАО «РЖД», pkarp@rambler.ru
Организационно-регуляторная модель пригородного комплекса – это «правила игры», по которым функционирует пригородный пассажирский комплекс. Эти правила в значительной мере определяют эффективность работы предприятий, уровень транзакционных издержек и чистых потерь вследствие государственного регулирования (в сравнении с чистым рыночным механизмом).
Современная организационная модель комплекса сформировалась как результат формирования транспортного рынка в 90ые годы, развивалась в 2000-2015 гг., реагируя как на эволюционное саморазвитие рынка, так и на реализацию многочисленных программ и реформ. Ключевыми здесь являются Структурная реформа на железнодорожном транспорте, Транспортная стратегия 2030 и другие стратегические инициативы. Значительные изменения в функционирование комплекса вносят и изменения в законодательной базе, определяющей правила и требования к транспортному обслуживанию населения.
Сложившаяся к настоящему времени модель требует существенных изменений, обусловленных как внешними факторами, связанными с динамикой макроэкономической среды, так и внутренними проблемами, значительно ограничивающими уровень эффективности комплекса, и, как следствие, возможности развития конкуренции и повышения качества обслуживания населения за счёт рыночных механизмов.
Организационно-регуляторная модель включает в себя три ключевых компонента:
Нормативно-правовое обеспечение деятельности комплекса, определяющее порядок взаимодействия агентов, правила осуществления ими хозяйственной деятельности, требования к параметрам объёма, качества и безопасности транспортной работы, основные направления развития комплекса;
Государственная поддержка функционирования и развития, включающая механизмы ресурсного (в т.ч. финансового) обеспечения организации транспортного обслуживания населения в части пригородных перевозок;
Организация бизнеса в сфере пригородных перевозок, включая организацию функционирования связанных и сопутствующих бизнесов, а также особо - организационную модель бизнес-блока холдинга ОАО «РЖД» как крупнейшего игрока на рынке.
В настоящей статье мы рассматриваем ключевые проблемы и направления совершенствования по каждому из указанных направлений в сложившихся условиях и с учётом текущего состояния отрасли в целом и бизнеса холдинга ОАО «РЖД» в части пригородных перевозок в целом. Полученные нами в ходе анализа рекомендации – при их использовании как регуляторами, так и руководством железных дорог – могут содействовать повышению общей эффективности работы комплекса.
Реформирование пригородного комплекса осуществляется с 2001 г. в рамках реализации Программы структурной реформы на железнодорожном транспорте (утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 18.05.2001 г. № 384).
В рамках проводимой трансформации модели организации и управления пригородными перевозками создано 26 пригородных пассажирских компаний (на текущий момент 25 компаний непосредственно работают как перевозчики пассажиров), которые осуществляют пассажирские перевозки во всех 73 регионах, где организовано пригородное железнодорожное сообщение. Пригородные компании были созданы в целях повышения эффективности данного вида бизнеса за счет целенаправленной, предметной и заинтересованной работы менеджмента, обеспечения прозрачности показателей деятельности.
Реформирование структуры функционирования пригородного пассажирского комплекса должно было привести к прекращению практики перекрестного субсидирования убытков от пригородных пассажирских перевозок за счет грузовых перевозок, снижавшей общую эффективность работы транспортного комплекса.
Регион и перевозчик оставались один на один с проблемой убыточности, соответственно, возникла необходимость, с одной стороны, поиска более эффективных методов управления пригородной компанией, а, с другой стороны, формирования качественно новых подходов регулирования и поддержки этого вида бизнеса со стороны субъектов Российской Федерации.
Федеральным законодательством ответственность за организацию транспортного обслуживания населения пригородным железнодорожным транспортом возложена на субъекты Российской Федерации (в т.ч. в части определения уровня тарифа для пассажира и компенсации возникающих потерь в доходах перевозчика вследствие тарифного регулирования за счет средств регионального бюджета). Основные принципы организации пригородных перевозок, а также модель регионального заказа, сформулированы и утверждены в Концепции развития пригородных пассажирских перевозок железнодорожным транспортом (утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 мая 2014 г. № 857-р). Однако не всеми субъектами РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ выполняются установленные «правила игры», что приводит к формированию фундаментальной проблемы пригородного комплекса – недофинансирования перевозок.
По итогам работы в 2014 году потребность пригородных перевозчиков в субсидиях на компенсацию выпадающих доходов, возникающих в результате государственного регулирования тарифов, составила 14,7 млрд рублей. Субъектами РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ при этом было компенсировано только 56 % от потребности. В 28 регионах компенсация выпадающих доходов перевозчиков составила менее 50 %, в том числе в 4 регионах - менее 10 %. В 5 регионах субсидии на компенсацию выпадающих доходов пригородными компаниями предусмотрены не были.
Аналогичная ситуация складывается и в 1 полугодии 2015 года. При потребностях перевозчиков в субсидиях в размере 6,4 млрд рублей, от субъектов Российской Федерации получено только 2,6 млрд рублей, что составляет только 40% от необходимого уровня.
В этих условиях основной принцип организации пригородных перевозок можно сформулировать как «сколько регион заказал и оплатил – столько перевозок будет осуществлено». При этом сохраняется проблема дефицита региональных бюджетов, которая является сдерживающим фактором в обеспечении всех потребностей в пригородных железнодорожных перевозках. Эта проблема должна решаться совместно с Федеральными органами власти в лице Министерства Финансов Российской Федерации путем определения порядка формирования сбалансированности бюджетов дотационных регионов, в том числе за счет межбюджетных трансфертов. В противном случае проблемы будут только усугубляться.
Одновременно, в целях снижения потребного размера субсидий субъектами Российской Федерации принимаются решения по увеличению уровня тарифов для населения и оптимизации размеров движения пригородных поездов. При этом значительная часть малонаселенных пунктов, обслуживаемых железной дорогой, не имеет альтернативных видов сообщения, что приводит к ухудшению транспортной обеспеченности населения.
В результате снижения объемов транспортной работы затронутыми также оказываются и смежные компании - заводы по производству вагонов электропоездов, вследствие вынужденного уменьшения объема закупок новых вагонов, и заводы, осуществляющие капитальный ремонт парка электропоездов. Таким образом, несмотря на временный положительный эффект, данные мероприятия не только не способны коренным образом изменить ситуацию, но приводят к серьёзному снижению эффективности транспортного обслуживания, а также к росту социальной напряженности и формированию негативного общественного восприятия железнодорожного транспорта.
Убыточность деятельности перевозчиков помимо угрозы банкротства компаний ведет и к еще одной серьезной проблеме: росту дебиторской задолженности ОАО «РЖД». В связи с тем, что пригородные пассажирские компании являются отдельными юридическими лицами и не имеют дополнительных источников для покрытия убытков от перевозочной деятельности, то при отсутствии государственной поддержки основные риски продолжает нести ОАО «РЖД» (как основной поставщик услуг для перевозчиков). Соответственно, ОАО «РЖД» вынуждено отвлекать собственные денежные средства для оплаты труда машинистов, обслуживающих пригородные поезда, счетов на электроэнергию, что проводит к необходимости дополнительного привлечения компанией заемных средств из внешних источников для финансирования своей текущей деятельности, и, как результат, увеличению процентов к уплате, что негативно сказывается на финансовом результате, особенно в условиях складывающейся негативной макроэкономической обстановки.
Таким образом, убыточность пригородного комплекса оказывает серьезное отрицательное влияние на деятельность всего железнодорожного транспорта в Российской Федерации.
Основные направления развития регулирования в сфере пригородных перевозок
Регулирование развития и операционного функционирования пригородного комплекса осуществляется на федеральном и региональном уровнях по следующим направлениям:
нормативно-правовое обеспечение деятельности комплекса;
стратегическое транспортное планирование и проектирование;
методическое обеспечение, стандартизация и техническое регулирование деятельности.
На федеральном уровне наиболее важными, на наш взгляд, задачами по указанным направлениям являются:
в части развития нормативно-правового обеспечения:
гармонизация нормативной базы по видам транспорта, унификация используемой терминологии (так, в частности, в законодательстве по различным видам транспорта нет единства даже в определении понятия «пригородный транспорт»);
разграничение полномочий и ответственности регуляторов различных уровней, ответственности бюджетов субъектов Российской Федерации при организации обслуживания по межсубъектным пригородным маршрутам;
определение статуса и нормативно-правовых оснований для заключения соглашений по организации пригородных перевозок, заключаемых между государством как общественным агентом и перевозчиком;
закрепление структуры и правил предоставления федеральной поддержки в области пригородных перевозок, включая также и поддержку науки, транспортного образования, транспортного машиностроения и других критически важных отраслей народного хозяйства, от которых непосредственно зависит функционирование пригородного комплекса.
в части развития стратегического транспортного планирования:
выработка комплекса стратегических инициатив по развитию пригородных перевозок всеми видами транспорта, с учётом сложившихся к настоящему моменту долгосрочных макроэкономических тенденций и опыта реализации Концепции развития пригородных пассажирских перевозок железнодорожным транспортом, а также актуальных направлений развития отдельных отраслевых сегментов;
разработка или актуализация - с учётом вносимых изменений в нормативную и методическую базу - адресных программ развития, осуществляемых за счёт федеральных средств;
в части методического обеспечения и технического регулирования деятельности:
дальнейшее совершенствование методологии учёта и калькуляции расходов и доходов на транспорте: совершенствование и унификация методик расчёта и учёта экономически обоснованной стоимости перевозки пассажиров по видам транспорта, расчёта ставок по аренде подвижного состава, учёта инвестиционной составляющей в составе тарифа;
совершенствование с учётом накопленного опыта Методических рекомендаций по формированию комплексного плана транспортного обслуживания населения на средне- и долгосрочную перспективу в части пригородных перевозок, развитие подходов к формированию и определению параметров регионального транспортного заказа, современных региональных стандартов обслуживания пассажиров.
На уровне субъектов Российской Федерации основными задачами являются формирование и актуализация (при наличии) комплексных планов транспортного обслуживания населения на средне- и долгосрочную перспективу в части пригородных перевозок, выстраивание с учётом регуляторных изменений взаимоотношений с соседними субъектами, с муниципальным и региональным бюджетами, формирование регионального стандарта обслуживания пассажиров. Результатом указанных регуляторных изменений должно явиться долгосрочное соглашение между регионом и перевозчиком, которое закрепляет ответственность субъекта по организации и финансированию пригородных перевозок.
Государственная поддержка может осуществляться на возмездной или безвозмездной основе, а также на условиях государственно-частного партнёрства, в равной мере в части инвестиционной и операционной деятельности.
Поддержка инвестиционной деятельности может осуществляться в формате прямых инвестиций, кредитования, инфраструктурных концессий и иных форм ГЧП, а также прямых субсидий на капитальные нужды (в частности, капитальные гранты как самостоятельный формат безвозмездной адресной поддержки социально и технически значимых проектов по развитию транспортного комплекса).
В части поддержки операционной деятельности ключевыми возможностями являются:
налоговые льготы и особые режимы налогообложения (в частности, сохранение нулевой ставки НДС, а также оптимизация налогообложения в части ФОТ, налога на имущество, в дальнейшем - налога на прибыль);
федеральная поддержка оплаты услуг инфраструктуры с сохранением ставки на уровне 1% или с введением дифференцированной ставки [1].
поддержка бюджетов субъектов Российской Федерации для обеспечения покрытия ими расходов перевозчиков по организации транспортного обслуживания населения в пригородном сообщении за счёт механизма межбюджетных трансфертов;
прямая поддержка перевозчиков, осуществляющих перевозки по стратегически значимым сообщениям (в частности, в районах, приближенных к государственной границе Российской Федерации).
Ключевыми механизмами региональной поддержки функционирования пригородного комплекса являются региональный транспортный заказ, как недифференцированный (по всем группам потребителей), так и адресный (заказ на перевозку жителей в определённом объёме или только определённых групп пассажиров – например, жителей только отдельных районов и территорий, где объём транспортного обслуживания недостаточен).
В условиях складывающейся системы регулирования пригородных пассажирских перевозок ключевым механизмом поддержки комплекса станет региональный транспортный заказ, осуществляемый субъектом Российской Федерации за счёт средств своего бюджета и частично – за счёт межбюджетных трансфертов, предоставляемых за счёт средств федерального бюджета субъектам, имеющим бюджетный дефицит и не способным изыскать средства на выплату компенсаций потерь в доходах, возникающих вследствие тарифного регулирования.
Понятие регионального транспортного заказа
Региональный транспортный заказ – достаточно новая для российского транспортного права категория, и её статус определён в законодательстве не вполне чётко. В частности, не вполне определено соответствие транспортного заказа и государственных закупок – хотя для автомобильного транспорта в законе 220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации…» при формировании заказа определены процедуры, соответствующие именно закупочной деятельности в интересах органов госуправления.
Кроме того, не определена (или определена не полностью – в зависимости от вида транспорта) структура и статус заказа: так, нет однозначного определения, что является объектом и предметом заказа, а также его место в системе регионального планирования, бюджетирования и госуправления.
Анализ международного опыта, а также опыт разработки и реализации региональных программ и комплексных планов транспортного обслуживания, показывает, что оптимальным является формирование заказа исходя из следующих подходов.
Заказ вообще – это система правоотношений, которая возникает, когда государство принимает на себя обязательство по выплате вознаграждений любого рода в обмен на совершение хозяйствующими субъектами тех или иных действий. В свою очередь, региональный транспортный заказ - это государственный заказ на осуществление пригородных пассажирских перевозок железнодорожным, автомобильным и другими видами транспорта, осуществляемый за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации во исполнение полномочий субъекта Российской Федерации по организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом общего пользования в междугородном (в части межмуниципальных перевозок) и пригородном (в части межмуниципальных и межсубъектных перевозок) сообщении, железнодорожным транспортом в пригородном сообщении, прочими видами транспорта в пригородном сообщении, предусмотренных пп. 12 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона 184-ФЗ «Об общих принципах организации и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Субъект Российской Федерации осуществляет региональный транспортный заказа в случае осуществления тарифного регулирования, для полной компенсации потерь в доходах, возникающих вследствие тарифного регулирования, осуществляемого субъектом Российской Федерации с целью гарантированного обеспечения населения субъекта Российской Федерации услугами транспорта общего пользования в пригородном сообщении в объёме и с приемлемым уровнем качества и безопасности.
Следует обратить внимание, что заказ на перевозку льготных категорий пассажиров, по большому счёту, является формой социальной поддержки населения, а не формой поддержки развития пригородного комплекса; обсуждать эту форму здесь мы не будем, тем более что механизмы реализации такой поддержки являются достаточно глубоко проработанными и унифицированы по отраслям и регионам.
Отметим также, что заказ должен осуществляться только в части тех маршрутов, где осуществляется ценовое регулирование на уровне ниже экономически обоснованного тарифа.
Определение правовой природы регуляторного договора об организации пригородного пассажирского сообщения
Итогом реализации модели заказа является заключение [2] между перевозчиком и регионом соглашения специальной формы – регуляторного договора.
Регуляторный договор представляет собой договор, по которому одна сторона (субъект Российской Федерации) устанавливает для другой стороны (перевозчика) маршруты пассажирского сообщения, объем перевозок, регулируемые тарифы на перевозку пассажиров, а также порядок компенсации потерь в доходах, возникающих от осуществления регулируемой деятельности, а перевозчик принимает на себя обязательства выполнять условия по обеспечению уровня обслуживания населения перевозками. Применение указанного соглашения вызывает проблему в определении правовой природы регуляторного договора, а именно применения в отношении него законодательства о контрактной системе в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд или бюджетного законодательства в части предоставления субсидий.
Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о контрактной системе) регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд. Понятия «государственная нужда» и «муниципальная нужда» в законе не раскрываются, вместе с тем, исходя из текста Закона о контрактной системе, под указанными нуждами следует понимать обеспечиваемые за счет средств соответствующих бюджетов потребности Российской Федерации, государственных и муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий соответствующих субъектов.
При этом регуляторный договор не отвечает указанному признаку, так как направлен на определенного получателя услуг – пассажиров, а не на удовлетворение нужд государственного или муниципального заказчика, и предполагает не оплату услуг исполнителя, а возможную компенсацию потерь в его доходах. Таким образом, следует определять правовую природу регуляторного договора путем применения к нему бюджетного законодательства в части предоставления субсидий.
Рассмотрим доводы относительно применения в отношении регуляторного договора бюджетного законодательства в части предоставления субсидий.
Прежде всего, регуляторный договор заключается в отношении деятельности, которая осуществляется субъектами естественных монополий (в соответствии с пунктом 1 статьи 4 Федерального закона от 17.08.1995
№ 147-ФЗ «О естественных монополиях» (далее – Закон о естественных монополиях) железнодорожные перевозки являются одной из сфер деятельности субъектов естественных монополий), что предполагает регулирование указанной деятельности со стороны государства. В соответствии со статьей 6 Закона о естественных монополиях в отношении деятельности по железнодорожным перевозкам пассажиров государством осуществляется ценовое регулирование путем определения (установления) цен (тарифов) или их предельного уровня. В свою очередь, ценовое регулирование предполагает возложение на регулятора обязанности по компенсации потерь в доходах перевозчика при осуществлении перевозок, тарифы на которые регулируются. Компенсация указанных потерь осуществляется в порядке, установленном статьей 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в соответствии со сводной бюджетной росписью в пределах лимитов бюджетных обязательств.
Еще одним признаком регуляторного договора, определяющим его правовую природу как договора, который регулируется бюджетным законодательством, является наличие публичной цели, направленной на реализацию публичного интереса. Публичная цель (перевозка пассажиров по социально значимым маршрутам) связана с решением общественно-значимых задач и функций публичного субъекта (субъекта Российской Федерации). Публичный интерес проявляется, в том числе путем определения субъектом Российской Федерации критериев, по которым организация может претендовать на получение субсидии, необходимостью реализации именно той деятельности, которую определяет для целей субсидирования публичный субъект.
Кроме того, в соответствии со статьей 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации в договор о предоставлении субсидий должны быть внесены условия о взаимосвязи субсидирования с ожидаемыми результатами их предоставления. Таким образом, заинтересованность публичного субъекта в софинансировании деятельности перевозчика возникает лишь в случае достижения результата, определенного регуляторным договором.
Регуляторный договор не предполагает возмездности, что свойственно договорам о предоставлении субсидий и не свойственно государственным контрактам. В развитие положения пункта 1 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации регуляторный договор предполагает предоставление субсидий безвозмездно и безвозвратно [3]. При этом договоры, заключаемые в порядке, установленном Законом о контрактной системе, всегда возмездны.
Таким образом, можно заключить, что регуляторный договор заключается в отношении регулируемого государством вида деятельности, обеспечивает целевое финансирование публичных задач по обеспечению перевозок пассажиров, предполагает безвозмездность и безвозвратность бюджетных средств, а значит, предполагает регулирование путем применения бюджетного законодательства, а не законодательства о закупках.
Формируемая в соответствии с указанными подходами регуляторная среда и механизмы поддержки способны обеспечить создание условий для развития цивилизованного и эффективного бизнеса в пригородных перевозках.
Основным игроком на рынке пригородных перевозок остаётся холдинг ОАО «РЖД», бизнес-модель которого при этом претерпевает и наибольшие изменения, и который сталкивается с наибольшим количеством вызовов.
Важнейшими вопросами, которые предстоит решить для обеспечения привлекательности и эффективности бизнеса в сфере пригородных перевозок – это вопросы организации управления активами, реструктуризация долгов субъектов Российской Федерации перед перевозчиками, а также вопросы сегментирования рынка и формирования дифференцированных подходов к управлению ППК в различных условиях.
Структурная реформа подразумевала этапность, в соответствии с которой первоначально создание пригородных компаний осуществлялось без внесения имущественного комплекса. Имущество пригородного комплекса включает в себя инфраструктуру ремонтных депо и пассажирских обустройств, а также подвижной состав, необходимой для обеспечения перевозок пассажиров. На втором этапе развития компаний предполагалось по решению акционеров увеличение уставного капитала путем дополнительной эмиссии акций и оплаты акций имуществом акционеров в соответствии с Федеральным законом «Об акционерных обществах». Однако, в условиях нерешенности вопроса финансирования деятельности по перевозке пассажиров в пригородном сообщении реализация указанного решения до сих пор не осуществлена. На сегодняшний день процесс передачи имущества частично реализован только в ОАО «Омск-пригород» и ОАО «Экспресс-пригород», проводятся корпоративные процедуры по наделению имуществом ОАО «ПК «Сахалин». Остальные перевозчики в текущих условиях осуществляют свою деятельность, арендую подвижной состав у ОАО «РЖД», что приводит к формированию ряда спорных вопросов, в т.ч. к неприятию в полной мере субъектами Российской Федерации расходов перевозчиков в связи с непрозрачным, по их мнению, порядком расчета ставок аренды. Затягивание процесса передачи имущества обусловлено следующими реальными причинами:
- в условиях убыточной деятельности перевозчиков существует риск потери имущества при банкротстве компаний;
- в связи с наметившейся тенденцией сокращения объемов перевозок возможно принятие решений о ликвидации избыточного парка подвижного состава;
- у перевозчиков отсутствует источник для финансирования обновления парка подвижного состава, в т.ч. в связи с невозможностью выхода на рынок заемных средств;
- у субъектов Российской Федерации отсутствует возможность взноса денежных средств или имущества на паритетной основе для сохранения долей в уставном капитале.
Таким образом, одной из основных совместных задач регуляторов, холдинга «РЖД» и субъектов Российской Федерации при формировании организационной модели транспортного бизнеса является определение принципов и механизма передачи имущества с учетом оценки существующих рисков и при условии обязательной компенсации выпадающих доходов перевозчиков из региональных бюджетов на потребном уровне.
Одной из первоочередных задач при определении бизнес-модели компании перевозчика является определение потенциальной способности обеспечивать сегмента необходимый уровень рентабельности без государственной поддержки.
В частности, прибыльными или потенциально прибыльными– с учётом нулевой ставки НДС и господдержки в части услуг по оплате инфраструктуры – являются сегменты с наиболее высоким спросом – головные участки радиальных направлений в крупнейших агломерациях (Московской, Санкт-Петербургской).
Работа в указанных сегментах характеризуется положительной большим пассажиропотоком, высокой частотой и регулярностью сообщения, популярностью среди пассажиров поездов повышенной комфортности, пассажирами, имеющими более высокий прожиточный уровень чем в других регионах страны и готовых доплачивать за скорость и комфорт.
Такие условия ведения бизнеса привлекают и частные инвестиции. Так, изначально учредителями ОАО «Центральная ППК», осуществляющей деятельность в Московском регионе, выступили ОАО «РЖД» (50% минус 2 акции), а также субъекты Российской Федерации город Москва и Московская область (по 25% плюс 1 акция). В 2011-2013 гг. ООО «Московская пассажирская компания» постепенно выкупило долю акций Правительства г. Москвы, а также часть акций, принадлежащих ОАО «РЖД» (25% минус 1 акция). После совершённых сделок в руках частных акционеров оказалось сконцентрировано 50% акций крупнейшего перевозчика - ОАО «Центральная ППК». Также отмечается интерес частных инвесторов и к ОАО «Северо-Западная ППК», функционирующей на территории г. Санкт-Петербург и Ленинградской области.
Другим привлекательным сегментом рынка пригородных пассажирских перевозок являются интермодальные перевозки, связывающие центральные вокзалы городов с аэропортами. Интермодальные перевозки на территории Московского транспортного узла относятся к дерегулируемому сегменту, соответственно, перевозчик самостоятельно определяет уровень тарифа для населения, при этом для привлечения пассажиров перевозка осуществляется комфортабельным подвижным составом по удобному расписанию с гарантированным временем прибытия в пункт назначения. На указанных направлениях успешно функционирует ООО «Аэроэкспресс», в том числе реализуя программу по приобретению двухэтажных вагонов для повышения качества обслуживания пассажиров.
Что касается убыточных сегментов рынка – тут следует дифференцированно подходить к двум различным типам убыточности:
перевозки, убыточные вследствие губительной для социально значимого железнодорожного транспорта конкуренции с автобусами (когда железнодорожные перевозки сохраняются только для обеспечения транспортом труднодоступных населённых пунктов, при этом все коммерчески привлекательные сегменты рынка контролируются автобусными перевозчиками);
перевозки в сегментах, где убыточность обусловлена низким общим спросом на транспортные услуги при необходимости обеспечивать заданный уровень качества, регулярности и безопасности обслуживания.
Решением в первом случае является формирование мультимодального регионального оператора и осуществление заказа в части перевозок по маршрутам одновременно всеми видами транспортами на полигоне, что позволит перевозчику контролировать как прибыльные, так и убыточные сегменты при положительном чистом коммерческом эффекте от его деятельности. Конкуренция при этом переходит в плоскость «конкуренции за маршрут», что является здесь не только допустимым, но и желательным состоянием (что подтверждается и богатым международным опытом – в частности, показателен пример Германии в этой сфере).
Что касается второго случая – то здесь необходимо обеспечение заказа в полном объёме, а ответственность за выбор эффективного вида транспорта и вообще параметры транспортного обслуживания почти полностью лежит на регуляторе.
Заключение
В этой статье мы предприняли попытку систематизировать накопленный нами за последние годы опыт, связанный с формированием новых подходов к регулированию и управлению транспортным бизнесом на всех уровнях – от федерального регулирования до операционной деятельности компаний-перевозчиков.
Ключевые выводы, которые мы здесь можем сделать, следующие. Регулирование в целом развивается в правильном направлении, и это движение вперёд должно быть поддержано, но должно и подвергаться дальнейшему теоретическому осмыслению и проработке.
Отраженная в статье структура регуляторной модели требует сбалансированного и взвешенного подхода к преобразованиям, в особенности это касается необходимости гармонизации действий регуляторов по видам транспорта. При этом важно также и взаимодействие регуляторов различных уровней, а также холдинга ОАО «РЖД» и частных компаний, работающих на рынке – противонаправленное движение, которое зачастую наблюдается на практике – может не только свести на нет все усилия федеральных регуляторов, но и привести к необратимым ухудшениям уровня и эффективности транспортного обслуживания.
Тема является крайне обширной и требует значительного внимания и экспертного сообщества, и регуляторов: без серьёзных преобразований в этой области отрасль продолжить работать с серьёзными проблемами. При этом степень методологической проработанности многих тем, как отражённых здесь, так и оставшихся за границей рассмотрения, недостаточно высока для ситуации, когда уже необходимо принимать быстрые управленческо-организационные решения, которые, к тому же, будут определять деятельность комплекса в долгосрочной перспективе.
[1] Здесь стоит также рассмотреть возможность перехода от «котлового» метода, при котором субсидии выделяют безадресно, на всю инфраструктуру, к механизму адресной поддержки на оплату услуг инфраструктуры в составе платы перевозчика в привязке к конкретным ниткам графика. Это может существенно повысить прозрачность распределения расходов по содержанию инфраструктуры, но требует дополнительной детальной проработки, поскольку по отдельным субъектам может привести к скачкообразному росту удельной стоимости перевозки пассажиров
[2] Однако, даже несмотря на отсутствие заказа как такового в условиях отсутствия тарифного регулирования, целесообразно заключение соглашения между перевозчиком и регулятором о выполнении заданного объёма перевозок с заданным качеством и безопасностью – но это, разумеется, мера регулирования, а поддержки. В этом, в принципе, проявляется двойственный характер заказа как формы и регулирования, и поддержки.
[3] В соответствии со статьей 423 Гражданского кодекса Российской Федерации возмездным является договор, по которому сторона должна получить плату или иное встречное предоставление за исполнение своих обязанностей; безвозмездным признается договор, по которому одна сторона обязуется предоставить что-либо другой стороне без получения от нее платы или иного встречного предоставления.
Подпишись на новостную рассылку