Вернуться назад

Стандарты регионального транспортного обслуживания

Елизарьев Михаил Юрьевич

Начальник проектной группы ООО «ИТС Консалтинг», кандидат экономических наук.

e-mail: m.elizarev@itscase.ru

 

Пассажирский транспорт в России в современных условиях сталкивается с новыми требованиями, связанными с рядом процессов в потребительском, производственном и государственном секторах, которые существенным образом изменяют региональную и отраслевую структуру народного хозяйства. К числу этих процессов относится изменение стандартов с общим повышением благосостояния населения России, активные действия «сверху» по модернизации экономики (прежде всего, технологичного сектора), рост занятости и ряд других.

Трансформации социально-экономической системы в последние годы приводят к существенному росту спроса на услуги пассажирского транспорта во всех видах сообщения. Так, пассажирооборот по всем видам общественного транспорта за период с 2000 по 2012 год вырос на 7,3% [1]. При этом в большинстве регионов России существенно возрастает и уровень автомобилизации: за тот же период в среднем по России этот рост составил рекордные 97% [2] – со 130,5 до 257 автомобилей на 1000 человек. Рост этого показателя существенно повышает фактически неучтённый, но крайне важный для региональных экономик пассажиропоток в пригородном и городском сообщении, обслуживаемый личным автотранспортом.

Одновременно, цели модернизации экономики определяют необходимость в сохранении (и, зачастую, в ускорении) темпов роста пассажирооборота: большое число исследований указывает на положительную связь опережающего роста подвижности населения и темпов социально-экономического развития регионов.

Вместе с тем, для большинства регионов России пассажирский транспорт является проблемной отраслью. Многолетнее недофинансирование, неэффективная система регионального управления транспортом, не адаптированная к существующим социально-экономическим условиям, а также фактическое отсутствие единой методологической базы для определения целевых параметров транспортного обслуживания для регионов обуславливают целый ряд проблем развития транспорта: для большинства регионов транспортная система не гармонизирована, объём и качество транспортных услуг не соответствуют потребностям населения и зачастую ограничивает развитие территорий региона.

Для решения проблем в сфере пригородного транспорта Правительством России Распоряжением от 19.05.14 г. № 857-р утверждена Концепция развития пригородных пассажирских перевозок железнодорожным транспортом [3], расширяющая и дополняющая действующие Транспортную стратегию Российской Федерации до 2030 года [4] (в редакции 2014 года) и Стратегию развития железнодорожного транспорта в Российской Федерации до 2030 года [5].

В этой связи актуальным становится вопрос стандартизации набора и целевых значений параметров транспортного обслуживания, которые являются ключевыми при определении субъектами Российской Федерации целевой модели транспортного обслуживания в части пригородных пассажирских перевозок (Подробнее о целевых моделях и принципах их формирования на перспективу см. [6]).

Стандарты транспортного обслуживания в системе стратегического планирования

Транспортное обслуживание населения – зрелая и относительно устойчивая отрасль, в которой существуют технологические, экономические и организационно-управленческие предпосылки к унификации деятельности для различных типов регионов, видов услуг и географических сегментов. Такая унификация является не только возможной, но и необходимой для обеспечения долгосрочного устойчивого и сбалансированного социально-экономического развития России в целом и отдельных её субъектов.

Стандарты транспортного обслуживания в части пассажирских перевозок обеспечивают унифицированный подход к управлению стратегическим долгосрочным развитием пассажирского комплекса. Они позволяют повысить качество процесса стратегического планирования и принимаемых решений, их реализации и контроля их исполнения.

Реализация любой стратегии начинается с этапа планирования. Стандартизация региональной транспортной деятельности обеспечивает ряд преимуществ, благодаря которым становится возможным существенно повысить качество и результативность стратегического планирования в регионах и на уровне федерального центра.

Стандарты транспортного обслуживания с позиции процесса разработки стратегии обеспечивают методологическую и фактическую базу, значительно сокращая трудоёмкость (а также и наукоёмкость, и прямые затраты на разработку) стратегического планирования.

Стандарт как источник системы целевых параметров обеспечивает два преимущества:

он позволяет ответственным за разработку стратегии сразу оперировать измеримыми целевыми параметрами вместо абстрактных формулировок-пожеланий вроде «создать сбалансированную транспортную систему»;

он также позволяет разработчикам выбирать цели в соответствии с заявленными региональными властями (и поддержанными населением) приоритетами развития в части параметров, управление которыми является необходимым и научно обоснованным.

Указанные преимущества позволяют регионам в процессе стратегического планирования избежать проблем, связанных с некачественным или откровенно неверным стратегическим планированием. При этом стандарт не только задаёт рамки (насколько это возможно) регионального планирования, гарантируя прозрачность и целенаправленность этого процесса, но и обеспечивает возможность трансфера стратегических инициатив более высокого уровня: стандарт, созданный в соответствии с федеральными стратегическими приоритетами обеспечивает поддержку этих приоритетов стратегиями регионов.

Все параметры транспортного обслуживания условно можно разделить на параметры создания транспортных услуг и параметры результатов этого процесса. Классическое планирование предполагает, что центральное место в планировании занимают технико-эксплуатационные характеристики, поскольку ими можно (и нужно) управлять; параметры же результатов, таких как удовлетворённость клиентов, играют второстепенную роль и являются итогом процесса оказания услуг. Проблема этого подхода в том, что он ограничивает гибкость организации процесса оказания услуг: стратегия (без кардинальной переработки) не может адаптироваться к изменениям конъюнктуры рынка, предпочтений потребителей, дополнительным инвестиционным возможностям. В результате часто стратегия, разрабатываемая достаточно долго – от нескольких месяцев до полутора лет – оказывается неактуальной уже к моменту утверждения. С другой стороны, если стратегия ориентирована на результаты оказания транспортных услуг – качество и комфортность, доступность, экономические эффекты – это позволяет адаптировать деятельность транспортного комплекса к сложившимся условиям, при этом сохраняя общий стратегический вектор.

Из этих соображений фокус внимания стандарта должен быть смещён с процесса создания транспортных услуг на результат создания этих услуг (объёмы, качество услуг, эффекты для потребителей, бизнеса, бюджета), тогда и стратегия, построенная на его основе, будет преимущественно ориентирована не на процесс создания транспортных услуг, а на их результаты. Это позволяет создавать адаптивные стратегии, которые соответствуют потребностям социально-экономического развития региона.

Ещё одним преимуществом стандартизации, в определённой степени вытекающим из предыдущего, является то, что стратегическое планирование, выстраиваемое на базе стандартов транспортного обслуживания, обеспечивает устойчивость стратегических инициатив и преемственность стратегий в условиях даже высокой турбулентности политической и социально-экономической среды. Это позволяет избегать превращения транспортного развития в процесс «случайного блуждания», избегать как искушения проведения масштабных и безрезультатных кампаний, носящих исключительно популистский характер (однако требующих зачастую колоссального расхода ресурсов региона), так и полностью неконтролируемого со стороны регулятора процесса развития.

Стандарты в процессе реализации стратегии

Помимо преимуществ, обеспечиваемых в процессе стратегического планирования, стандарты обеспечивают также и повышение качества управления реализацией стратегии.

Прежде всего, использование стандартных наборов показателей значительно упрощает отслеживание и контроллинг реализации стратегии. Измеримые индикаторы, включённые в стандарт, методики расчёта которых хорошо известны исполнителям, позволяют контролировать эффективность реализации стратегии и оперативно оценивать общий уровень транспортного обслуживания, что, в свою очередь, позволяет - в случае неудовлетворительных результатов - корректировать стратегию в режиме реального времени, что фактически недостижимо при других подходах.

Одновременно упрощается взаимодействие с контролирующими и регулирующими органами федерального центра. Становится возможным автоматизация процесса планирования и реализации стратегии (по крайней мере, в части системы целевых параметров транспортного обслуживания) и создание систем поддержки принятия решений, позволяющих повысить качество стратегического планирования.

Немаловажным аспектом становится также и доступность стратегии для понимания исполнителей, на которых ложится её реализация. Одна из главных проблем, с которой обычно сталкиваются как организации частного сектора, так и органы исполнительной власти во всём мире – даже самые логичные и качественно проработанные стратегии часто остаются нереализованными. Проблемы на этапе реализации возникают, прежде всего, из-за того, что исполнители не способны понять и принять стратегические инициативы высшего руководства. Использование измеримых и достижимых целей-индикаторов (что в полной мере соответствует требований принципа SMART-целей [7]) позволяет создавать иерархию целевых индикаторов, понятных на каждом уровне; и наглядно демонстрируют вклад отдельных участников процесса реализации стратегии. Это обеспечивает создание у исполнителей мотивации к поиску оптимальных путей достижения стратегического состояния. С другой стороны, стратегия, ориентированная на достижение результатов, предусмотренных стандартом, остаётся гибкой, так что исполнители всех уровней имеют возможность выбирать пути достижения целей.

Резюмируя, можно отметить, что процесс создания и реализации стратегии – это процесс, связанный с высокой степенью неопределённости, не имеющий шаблонных решений. Вместе с тем, для устойчивых и зрелых отраслей – таких, как пассажирский транспорт – значительная часть анализа и планирования может быть унифицирована для обеспечения процесса непрерывного развёртывания адаптивной стратегии. В этом смысле стандартизация параметров пассажирского транспортного обслуживания предоставляет такую возможность унификации, не снимая с лиц, принимающих решения, ответственности за качество этих решений, но в значительной мере упрощающую рутинную часть этой работы.

Таким образом, стандарт может и должен являться ключевым элементом стратегического планирования в региональных транспортных комплексах; а обеспечение сервиса, соответствующего стандарту – необходимым и достаточным условием эффективности деятельности транспортных ведомств регионов.

Принципы разработки региональных стандартов транспортного обслуживания

Выше мы определили, что стандарт в значительной степени формирует дизайн региональной транспортной стратегии Стоит отметить, что конкретный состав показателей выходит за пределы настоящей статьи, автор планирует обсудить его в одной из последующих работ.

Стандарты транспортного обслуживания – насущная необходимость для обеспечения нормального функционирования транспортных комплексов регионов. В этой связи сама их разработка требует определённой унификации.

Стандарты всех уровней и типов разрабатываются исходя из следующих принципов:

  • реализуемость: стандарт должен гарантировать, что он может быть применён в любой ситуации нормального функционирования транспортной системы любого региона, а его целевые параметры должны быть достижимы в регионах, относящихся к целевому типу;

  • универсальность: стандарт должен строиться таким образом, чтобы в различных условиях обеспечивать достижение единой цели обеспечения населения качественными транспортными услугами. Иначе говоря, стандарт должен иметь такой уровень гибкости и абстракции, чтобы местные особенности не ограничивали возможности его применения.

  • инвариантность относительно начального состояния транспортной системы: стандарт описывает, каким должно быть транспортное обслуживание; состав и значения его параметров зависят от потребностей общества и потому не должен зависеть от того, в каком состоянии находится обслуживание сейчас. Так, отсутствие транспортного обслуживания ряда населённых пунктов не должно становиться нормой и закрепляться на уровне стандарта. Напротив, стандарт явно должен подсказывать планировщикам, что развитие такого сообщения должно являться приоритетным;

  • иерархичность параметров: параметры, включаемые в стандарт, должны быть выстроены иерархически, в зависимости от степени их влияния на конечное состояние транспортной системы. Очевидно, такой дизайн стандарта позволит обеспечить необходимую гибкость для регионов различных типов. Подробнее этот принцип обсуждается ниже.

  • обеспечение равных прав и возможностей: ключевая цель стандарта – закрепить минимальный целевой уровень транспортных услуг, предоставляемых гражданам РФ; в соответствии с Конституцией РФ все жители страны имеют равные права и возможности. Для целей стандартизации это означает, что все жители регионов любого типа должны быть обеспечены качественными транспортными услугами хотя бы базового уровня. Хотя для более развитых регионов целевой уровень транспортного обслуживания должен быть выше, для всех без исключения граждан существует минимальный уровень транспортного обслуживания, который должен быть безусловно закреплён в стандарте на уровне федерального регулятора.

Стандарты различных уровней

Несмотря на то, что внутренней идеей любого стандарта является тотальная унификация, не представляется возможным выработать единый стандарт транспортного обслуживания, который подходил бы для различных задач и для различных условий, в которых он будет реализовываться.

В этой связи уместно выделить подходы к классификации стандартов транспортного обслуживания по различным признакам и обсудить применимость этих подходов для решения задач стратегического планирования.

Для классификации стандартов можно рассматривать несколько признаков: по охвату, по функциональному объекту, по элементу транспортного рынка, по степени обязательности, по назначению.

По уровню охвата различаются стандарты федерального, регионального, местного уровня. Следует отметить, что такая классификация относится к предмету стандартизации, но не к субъекту (регулятору), определяющему стандарт. Так, стандарты даже местного уровня хотя бы частично могут определяться федеральным регулятором, поскольку только последний имеет достаточно ресурсов для формирования научно обоснованных систем целевых показателей. Вместе с тем, стандарт федерального уровня может и должен дополняться и уточняться на уровне конкретного субъекта или муниципалитета, для которого такой стандарт применяется.

В этом смысле стандарт должен директивно определять минимальный набор параметров и минимальные целевые значения; дополнение же показатели и более высокие целевые значения показателей могут быть определены линейным регулятором самостоятельно.

В части функциональных объектов стандартизации есть две возможные классификации – горизонтальная и вертикальная.

Горизонтальная классификация по функциональному объекту подразумевает, что иерархия стандартов производится для отрасли в целом, для отдельных видов транспорта, далее для отдельных хозяйств видов транспорта– инфраструктуры, эксплуатации и т.д.

Вертикальная классификация подразумевает разделение отрасли на группы транспортных связей, отдельные транспортные связи и отдельные маршруты. При этом под транспортной связью понимается возможность поездки между двумя географически разделёнными точками: например, можно говорить о транспортной связи между двумя городами (даже если между ними и не осуществляется прямого сообщения).

По элементу транспортного рынка выделяются стандарты производства транспортных услуг и стандарты качества и результатов оказания транспортных услуг. Первые определяют целевые уровни эксплуатационных характеристик, инвестиционной, управленческой деятельности и других аспектов предложения. Вторые определяют результаты, которые получают за счёт оказания транспортных услуг бюджет, регион, бизнес, потребители. Иначе говоря, первые определяют, как оказывать транспортные услуги (процесс оказания услуг). Вторые – какими должны быть сами услуги и что должно получиться в итоге (результат оказания услуг). Возможны и комплексные стандарты

По обязательности исполнения стандарты могут носить обязательный, условно-обязательный и рекомендательный характер.

Стандарты обязательного характера – стандарты, без исполнения которых нормальное функционирование транспортной системы невозможно. Таковыми являются стандарты на уровни безопасности на транспорте: без соблюдения такого стандарта использование транспорта для жителей становится попросту опасным.

Стандарты условно-обязательного характера – это стандарты, достижение которых является обязательным, но с течением времени. Иначе говоря, регион получает «отсрочку» на выполнение данного стандарта с момента обнаружения несоответствия реальной ситуации стандарту, однако это несоответствие должно быть поставлено на контроль федерального регулятора и устранено за некоторое ограниченное время. Вместе с тем, отклонение от стандарта, хотя и существенно снижает эффективность работы транспортного комплекса, всё же не отменяет возможности оказания транспортных услуг.

Наконец, стандарты рекомендательного характера определяют желательный, экономически обоснованный уровень показателей, включённых в стандарт, и не является обязательным к исполнению.

Комбинация указанных типов стандартов позволяет обеспечить качественное отражение целевого состояния транспортного обслуживания в регионах (а равно и на федеральном уровне), причём без избыточной детализации на верхнем уровне абстракции и без слишком высокой общности на более низких уровнях.

Иерархия параметров транспортного обслуживания в стандарте

Регионы Российской Федерации существенным образом отличаются друг от друга по уровню экономического развития, природно-климатическим условиям, географии, структуре размещения производительных сил и центров расселения, а также бюджетным и инвестиционным возможностям. Различны и приоритеты регионов в части транспортного обслуживания населения.

В этой связи и состав показателей, а также их целевые значения, должны варьироваться от региона к региону в зависимости от указанных выше факторов. С другой стороны, единый стандарт должен обеспечивать фактически закрытый универсальный список показателей, применимый в регионах любого типа. Это обуславливает необходимость иерархичного дизайна стандарта, который будет обеспечивать необходимую гибкость.

Для целей построения стандарта параметры транспортного обслуживания можно условно разделить на три группы в зависимости от их влияния на конечные результаты транспортной деятельности:

  • фундаментальные (гигиенические) параметры – параметры, которые критичны для функционирования транспортной системы, но более высокие значения которых ограниченно не влияют на воспринимаемое качество и результативность транспортной системы. Так, практически для любого типа регионов базовыми будут являться основные параметры безопасности, такие как уровень смертности. Если этот показатель выше допустимых значений, то это говорит об опасности пользования транспортом в регионе. Любое же значение ниже стандарта (вплоть до нуля) будет восприниматься обществом как априорная норма.

  • нормальные параметры – параметры, важные для функционирования транспортной системы и повышающие воспринимаемое качество и результативность транспортной системы.

  • премиальные параметры – параметры, значения которых не критичны для функционирования транспортной системы, а равно и для рыночных агентов, но более высокие значения которых соответствуют более высокому воспринимаемому качеству транспортной системы. Так, вероятнее всего, таким показателем будет «Доля жителей, позитивно относящихся к бренду регионального перевозчика» - параметр, который может опционально быть включён в стандарт в регионе, где проводится активная политика по развитию бренда общественного транспорта. Данный показатель является желательным, но не критичным для развития транспортной системы.

Очевидно, что состав параметров каждой группы для разных регионов будет различным. Так, для региона с низкой бюджетной обеспеченностью и большой территорией регулярность сообщения будет являться нормальным параметром. Для многих населённых пунктов обеспечение хотя бы ежедневного сообщения будет существенным увеличением качества транспортного обслуживания. Но для регионов типа Московской области наличие регулярного сообщения в большинстве населённых пунктов является само собой разумеющимся, т.е. относится к числу фундаментальных факторов; однако даже и в этом случае минимальное пороговое значение существенно выше.

Проблема может быть решена следующим образом. Базовым стандартом (или методическими рекомендациями по разработке стандартов регионального и муниципального уровней) должны быть предложены 4 группы параметров, для каждого из которых предлагаются высокий, обыкновенный и минимальный уровень значений.

К параметрам группы А должны быть отнесены параметры, которые являются фундаментальными во всех без исключения регионах. По сути это параметр связности территорий (все населённые пункты свыше 2 тыс. человек населения должны иметь регулярное транспортное сообщение), параметр безопасности (например, смертность в ДТП не выше среднего по РФ процента) и ряд других основных.

К параметрам группы Б должны быть отнесены параметры, которые могут являться нормальными в регионах с наиболее низким уровнем развития, а также аграрных регионах, где пассажирский транспортный сектор играет значительно меньшую роль, чем в урбанизированных промышленных зонах; однако для большинства регионов эти параметры являются фундаментальными. Сюда стоит отнести, например, параметр максимального количества пересадок, необходимых для поездки между населёнными пунктами, а также уровень регулярности сервиса.

К группе В относятся параметры, которые могут быть как нормальными, так и премиальными, в зависимости от типа региона. Сюда могут быть включены уровень комфортности подвижного состава, маршрутная скорость перевозки, уровень загруженности, высокие границы регулярности сообщения (например, «регулярность сообщения не ниже 1 рейса в 30 минут) и количества посадочных мест в одном отправлении). В исключительных случаях параметры этой группы могут быть классифицированы как фундаментальные – например, для случая Москвы и Санкт-Петербурга.

Наконец, к группе Г относятся параметры, которые в большинстве регионов являются премиальными. Так, сюда относятся высокие уровни комфортности подвижного состава или наличие WiFi на вокзалах [1]

Кроме того, субъекты с более высокими требованиями к транспортному обслуживанию (Москва, Санкт-Петербург, в некоторых случаях другие крупные урбанизированные регионы) могут дополнять стандарт нерегламентированными параметрами, которые необходимы им для контроля развития транспортной системы и формирования стратегии.

Свой региональный стандарт субъект РФ в этом случае формирует на базе этих групп параметров. При этом, с одной стороны, регион не имеет возможности исключить базовые и нормальные параметры, необходимые для региона данного типа; с другой – имеет достаточную гибкость для собственной системы приоритетов.

Направления дальнейшего анализа темы стандартов

Стандарт сам по себе – это в определённой степени идеализированное представление о транспортной системе, доступ к которой должен иметь каждый житель нашей страны вне зависимости от региона проживания, его физических и материальных возможностей, типа населённого пункта и других условий. Следовательно, своевременное и качественное определение стандарта транспортного обслуживания детерминирует и то, какой мы увидим транспортную систему после его внедрения. Это обуславливает необходимость открытого обсуждения данного вопроса, как в научной периодике, так и в системе управления народным хозяйством.

В настоящей статье мы обсудили два основных, по мнению автора, вопроса: каким должен быть стандарт, чтобы быть универсальным и соответствующим заявленным целям, и как такой стандарт может быть использован для целей стратегического планирования. Мы сознательно избегаем здесь обсуждения состава (даже укрупнённого) стандарта. На мой взгляд, изначально важно определиться с принципами его построения, а затем обсуждать конкретные вопросы дизайна. В свете сказанного, логичная тема для дальнейшего обсуждения – конкретные параметры стандарта, описывающего целевую модель транспортного рынка, а также подходы к определению значений используемых индикаторов и методик их расчёта.

Важным вопросом остаётся также взаимодействие стандартов различных уровней, а также стандартов для различных видов сообщения – дальнего, пригородного, внутригородского. Широкое пространство для изучения – процесс разработки и внедрения стандарта. Это касается как в части чисто нормативной и управленческой составляющей, так и для детального институционального и микроэкономического анализа указанных процессов на глубоком теоретическом уровне.

Определённый интерес представляет также и зарубежный опыт стандартизации транспортного обслуживания, а также межотраслевой опыт стандартизации сферы социально значимых услуг населению.

По моему убеждению, стандартизация транспортного обслуживания является неизбежной и необходимой вехой на пути развития транспортного рынка, поскольку это едва ли не единственный способ гарантировать равные права и возможности жителям России. В этой связи дальнейшие как научные исследования, так и практические разработки в этом направлении должны являться одним из наиболее приоритетных направлений, причём это должен быть «процесс непрерывного улучшения» - с появлением действующего стандарта и накоплением опыта его реализации он должен постоянно улучшаться с тем, чтобы в полной мере решать поставленные перед ним задачи.


Список литературы:

1.   Федеральная служба статистики. Пассажирооборот по видам транспорта общего пользования

2.   Федеральная служба статистики. Число собственных легковых автомобилей на 1000 человек населения по субъектам Российской Федерации

3.   Распоряжение Правительства Российской Федерации от 19.05.14 № 857-р "Об утверждении концепции развития пригородных пассажирских перевозок железнодорожным транспортом".

4.   Распоряжение Правительства Российской Федерации от 22 ноября 2008 года № 1734-р "Об утверждении транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2030 года".

5.   Распоряжение Правительства РФ от 17.06.2008 № № 877-р "О Стратегии развития железнодорожного транспорта в Российской Федерации до 2030 года".

6.   Елизарьев М.Ю., "Целевая модель системы транспортного обслуживания населения в крупной агломерации," // Экономика железных дорог, № 7, 2012.

7.   Лебедева Н. Правила постановки целей. Институт проблем предпринимательства.



[1] Впрочем, скоро этот параметр может перейти в разряд нормальных для многих крупных регионов. Этот пример подтверждает также и то, что стандарты должны регулярно актуализироваться и дополняться.













Нам доверяют: